Καταργείται το "Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας" αλλά ο δρόμος για την πραγματική αυτοδιοίκηση είναι ακόμη δύσβατος

Σχόλιο για τα άρθρα 12-18 του Σχεδίου Νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης

Του Δημήτρη Κατσούλη

Η Κυβέρνηση έθεσε στη διαβούλευση το πρώτο σχέδιο νόμου για την τοπική αυτοδιοίκηση με τίτλο «ΑΥΤΟΤΕΛΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΕΛΕΓΧΟΥ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΟΤΑ – ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑ και ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑ ΟΤΑ – Κανόνες Δημοσιονομικής Διαχείρισης και ΑΛΛΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΘΕΜΑΤΩΝ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΑΝΑΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗΣ». Δύο βασικές ενότητες έχουν εν μέρει εμβληματικό αλλά και έντονα πολιτικό περιεχόμενο. Πρόκειται για την ρύθμιση των θεμάτων και των δομών εποπτείας επί των Δήμων, των Περιφερειών και των νομικών τους προσώπων καθώς και για την άσκηση δημοσιονομικού και οικονομικού ελέγχου στους Ο.Τ.Α.  Μία από τις σημαντικές τομές του ν.3852/2010, του Καλλικράτη, ο Ελεγκτής Νομιμότητας και η υπηρεσία της οποίας προϊσταται επανακαθορίζεται και υπάγεται απευθείας στο Υπουργείο Εσωτερικών χωρίς να μεταβάλλεται  δραστικά η αρχιτεκτονική του. Το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας αντικαθίσταται από την Επιτροπή Οικονομικής Ανασυγκρότησης ΟΤΑ και μεταβάλλεται το περιεχόμενο της οικονομικής επιτήρησης στα όρια που επιτάσσει το Σύνταγμα, δηλαδή με σεβασμό στην οικονομική αυτοτέλεια

Με την ρύθμιση των άρθρων 12-18 του Σχεδίου Νόμου περί της Επιτροπής Οικονομικής Ανασυγκρότησης ΟΤΑ, «ξηλώνεται» ένα μέρος «μνημονιακών διατάξεων» που αναφέρονται στην επιτήρηση και τον οικονομικό έλεγχο επί των ΟΤΑ και  αποκαθίσταται εν μέρει το θεσμικό πλαίσιο της οικονομικής εξυγίανσης των ΟΤΑ που είχε καταστρώσει ο νομοθέτης του ν.3852/2010. Έτσι αποδεικνύεται ότι ο «Καλλικράτης» δεν είναι μνημονιακός νόμος!!!

Η Επιτροπή Οικονομικής Ανασυγκρότησης αποτελείται από 13 μέλη, εκ των οποίων ένας, ο Πρόεδρος είναι Σύμβουλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι έξι είναι υπηρεσιακοί παράγοντες του Υπουργείου Εσωτερικών (1 Γενικός Διευθυντής, 2 Διευθυντές και 3 Τμηματάρχες) και τρεις υπηρεσιακοί παράγοντες του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (Υπουργείο Οικονομικών (1 Γενικός Διευθυντής, 1 Διευθυντής και 1 Τμηματάρχης) τρεις εκπρόσωποι της ΚΕΔΕ ή της ΕΝΠΕ αντίστοιχα. Η τελευταία σύνθεση του Παρατηρητηρίου Οικονομικής Αυτοτέλειας (άρθρο 74 του ν.4316/2014) ήταν επταμελής και περιελάβανε τον Σύμβουλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως Πρόεδρο, δύο στελέχη του Υπουργείου Εσωτερικών (1 Γενικό Διευθυντή και 1 Διευθυντή) έναν εμπειρογνώμονα και τρεις από το Υπουργείου Οικονομικών (1 Γενικός Διευθυντής, 1 Διευθυντής και ένα εκπρόσωπος του Υπουργού Οικονομικών) καθώς και έναν εκπρόσωπο της ΚΕΔΕ ή ΕΝΠΕ αντίστοιχα. Σε αυτό μετείχαν ως μέλη χωρίς δικαίωμα ψήφου δύο τμηματάρχες του Υπουργείου Εσωτερικών και ένας του Γενικού Λογιστηρίου. Με το Σχέδιο Νόμου αυτοί γίνονται πλέον  μέλη με δικαίωμα ψήφου.

Η σύνθεση της Επιτροπής σύμφωνα με το Σχέδιο Νόμου είναι σαφώς επικεντρωμένη στο Υπουργείο Εσωτερικών και έτσι αποκαθίσταται η ουσιαστική αρμοδιότητα άσκησης και της οικονομικής εποπτείας από το Υπουργείο Εσωτερικών και όχι από το Υπουργείο Οικονομικών και το Γενικό Λογιστήριο, όπως κατέστρωνε το θεσμικό πλαίσιο του Παρατηρητηρίου.

Η διαδικασία ελέγχου, επιτήρησης και κυρίως συμβουλευτικής υποστήριξης των Δήμων και των Περιφερειών καθώς και των νομικών τους προσώπων συνάδει πλέον,  έτσι όπως ρυθμίζεται με το Σχέδιο Νόμου, με την τήρηση και τον σεβασμό της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ και συνεπώς κινείται με ασφάλεια εντός των συνταγματικών ορίων. Αυτή είναι μία κρίσιμη θεσμική και πολιτική τομή σε σχέση με την νομοθεσία περιστολής της οικονομικής αυτοτέλειας που είχαν καταστρώσει οι νόμοι 4111/2012, 4270/2013 και 4316/2014.

Καταργείται το άρθρο 174 του ν.4270/2013 που προέβλεπε την επιβολή κυρώσεων στους ΟΤΑ που δεν τηρούν την νομοθεσία περιστολής της οικονομικής αυτοτέλειας ενώ με το άρθρο 13 του Σχεδίου Νόμου προστίθενται νέα άρθρα μετά το άρθρο 27 του ν. 4270/2013 με τα οποία ρυθμίζεται η παρακολούθηση της κατάρτισης και της εκτέλεσης προϋπολογισμών των ΟΤΑ, ορίζοντας παραμέτρους αξιολόγησης των προϋπολογισμών των ΟΤΑ και θεσπίζοντας κριτήρια βιωσιμότητας που δεν αποκλίνουν κατά πολύ από τα ισχύοντα ήδη όπως π.χ. οι αμοιβές προσωπικού ως ποσοστό των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων, τα ίδια έσοδα ως ποσοστό των συνολικών εσόδων, οι ετήσιες υποχρεώσεις για την εξυπηρέτηση του συνόλου των δανειακών υποχρεώσεων ως ποσοστό επί των ΚΑΠ.  Η ισοσκέλιση του προϋπολογισμού, η πορεία είσπραξης των εσόδων και το επίπεδο των δαπανών, η μεταβολή των απλήρωτων υποχρεώσεων είναι οι κρίσιμες παράμετροι για την αξιολόγηση του βαθμού απόκλισης  κατά την εκτέλεση των προϋπολογισμών.

Ενεργοποιείται και  καταστρώνεται αναλυτικότερα ο  «Λογαριασμός Εξυγίανσης και Αλληλεγγύης της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης» του άρθρου 263 του ν.3852/2010 ο οποίος μετονομάζεται σε «Λογαριασμό Οικονομικής Ενίσχυσης ΟΤΑ»  και στον οποίο αποδίδεται το 2% των ΚΑΠ αντί του 4% που προέβλεπε για τον «Λογαριασμό Εξυγίανσης» η παρ.8 του άρθρου 76 του ν.4316/2014 ενώ το «Ειδικό Πρόγραμμα Εξυγίανσης» του άρθρου 262 του ν.3852/2010 μετονομάζεται σε «Προγραμματική Συμφωνία Οικονομικής Υποστήριξης» η έγκριση της οποίας και η παρακολούθηση της εφαρμογής είναι έργο της Επιτροπής Οικονομικής Ανασυγκρότησης ΟΤΑ.

Σε γενικές γραμμές, πέραν της κατάργησης των αυστηρών μέτρων που διαμόρφωσαν το θεσμικό πλαίσιο της περιστολής της οικονομικής αυτοτέλειας το υπό κατάθεση και υπό διαβούλευση Σχέδιο Νόμου μετονομάζοντας τις προβλεπόμενες δομές και λειτουργίας οικονομικής εξυγίανσης των ΟΤΑ σε δομές και λειτουργίες οικονομικής υποστήριξης κινείται σταθερά εντός των ορίων της συνταγματικής αρχής της οικονομικής αυτοτέλειας αλλά δεν θέτει με σαφήνεια στόχους και συγκεκριμένες πολιτικές οικονομικής εξυγίανσης, δηλαδή εμπέδωσης της χρηστής και συνετής οικονομικής διαχείρισης. Η οικονομική εξυγίανση είναι όμως κρίσιμος όρος για την κατάκτηση της οικονομικής αυτοτέλειας. Είναι όμως και προϋπόθεση για την οικονομική βιωσιμότητα των ΟΤΑ. Η βιωσιμότητα είναι ο μοχλός κατάκτησης της οικονομικής αυτοτέλειας. Οι κατευθύνσεις που χαράζει το Σχέδιο Νόμου είναι γενικές και χαλαρές. Απαιτείται η επεξεργασία ενός ολοκληρωμένου Επιχειρησιακού Σχεδίου που εξακολουθεί να είναι ζητούμενο.

Το Σχέδιο Νόμου εν κατακλείδι, ως προς την απαγκίστρωση από το θεσμικό πλαίσιο της χειραγωγικής επιτήρησης και του εκμηδενισμού της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ κινείται σε σωστή και εποικοδομητική κατεύθυνση. Ξαναφέρνει το θεσμικό καθεστώς της  οικονομικής και διοικητικής αυτοτέλειας στα όρια που είχε καταστρώσει ο νομοθέτης του ν.3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτης) δείχνοντας παραστατικά ότι η «μνημονιακή νομοθεσία» της περιόδου 2012-2014  δεν έχει σχέση αλλά αντιθέτως καταστρατήγησε και τις επιλογές του «Καλλικράτη». Υπό αυτή την έννοια γίνεται ένα σημαντικό βήμα προς την αποκατάσταση της αυτοδιοίκησης, ο δρόμος όμως προς την πλήρη ανασυγκρότησή της ως προς την κατοχύρωση της οικονομικής αυτοτέλειας περνά μέσα από την ενίσχυση των θεσμοθετημένων πόρων, την πλήρη και αυστηρή εφαρμογή της νομοθεσίας για του Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους που εισήγαγε ο νόμος 3852/2010 και την απόδοση στην αυτοδιοίκηση των πόρων που υπεξαιρέθηκαν με την μνημονιακή νομοθεσία. Αυτή είναι η νομοθετική και πολιτική πρωτοβουλία που απελευθερώνει την τοπική αυτοδιοίκηση.

Η αιτιολογική έκθεση του Σχεδίου Νόμου αναφέρει ότι «Ο βαθύς, ουσιαστικός και αποτελεσματικός έλεγχος των Ο.Τ.Α., ήταν και παραμένει αναγκαίος για να μπορέσει η Τοπική Αυτοδιοίκηση να διαδραματίσει τον αναβαθμισμένο ρόλο της, όπως αυτός οριοθετείται από τις εθνικές και ευρωπαϊκές διατάξεις αλλά και διαγράφεται από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς. Ωστόσο, εξίσου σημαντικό ζητούμενο είναι η απλοποίηση των σχετικών διαδικασιών» Αν αυτή είναι μία γενική πολιτική διακήρυξη του νομοθέτη φαίνεται ότι ο δρόμος για την κατάκτηση της θέσης που πρέπει να έχει η τοπική αυτοδιοίκηση στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα της χώρας, η εμπέδωση του ευρωπαϊκού κεκτημένου της τοπικής αυτονομίας είναι ακόμη πολύ μακρύς και δύσβατος.