Στρατηγικός και Επιχειρησιακός Σχεδιασμός των Δήμων: προγραμματισμός - στοχοθεσία

Του Τάσου Σαπουνάκη

 Οικονομολόγου- Συμβούλου Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Αναδημοσίευση από:  http://www.citybranding.gr/

Πολλές αξιόλογες θεσμικές παρεμβάσεις που κατά καιρούς επιχειρήθηκαν στο πλαίσιο βελτίωσης της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν κατόρθωσαν να επιφέρουν μέχρι σήμερα στη χώρα μας τα επιθυμητά αποτελέσματα εξ αιτίας της αδυναμίας ιεράρχησης των προτεραιοτήτων, της αλληλοεπικάλυψης των αρμοδιοτήτων, αλλά κυρίως λόγω της απουσίας μιας κουλτούρας συνεργασίας μεταξύ των εμπλεκομένων φορέων, παρότι η αναγκαιότητα των εννοιών του προγραμματισμού και της στοχοθεσίας έχει θεσμικά αναγνωριστεί.

Πράγματι, κυρίαρχη θέση στη σύγχρονη διοικητική επιστήμη και πρακτική κατέχει η έννοια της οργάνωσης. Βασικά της στοιχεία είναι το όραμα (vision) και η αποστολή (mission). Το δε μέσο για την πραγμάτωσή τους είναι ο προγραμματισμός (planning). Ως βασική λειτουργία του management, ο προγραμματισμός θέτει τους στόχους και προσδιορίζει τους τρόπους και τις ενέργειες μέσω των οποίων αυτοί θα πραγματοποιηθούν.

Δεδομένου λοιπόν ότι οι κοινωνικές και οικονομικές ανάγκες μιας σύγχρονης κοινωνίας, όπως της ελληνικής, απαιτούν σύγχρονες μεθόδους παροχής υπηρεσιών, η εισαγωγή βασικών αρχών του management στη Δημόσια Διοίκηση και Αυτοδιοίκηση θεωρήθηκε αυτονόητη για τον κοινό νομοθέτη.

Έτσι ο Προγραμματισμός και η Στοχοθεσία «εισέβαλαν» στη Δημόσια Διοίκηση και την Αυτοδιοίκηση. Πιο συγκεκριμένα, με τους Ν. 3463/06 και 3852/10 ο Προγραμματισμός (τον οποίο αρχικά συναντούμε στη ιστορία των διοικητικών μεταρρυθμίσεων της χώρας ως «δημοκρατικό προγραμματισμό» με το ν.1622/86) καθιερώνεται ως εργαλείο σχεδιασμού και ανάπτυξης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (α΄ και β΄ βαθμού) μέσω των πενταετών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.

Μερικά χρόνια νωρίτερα το όραμα για μια Διοίκηση με Στόχους επιχειρείται να γίνει πραγματικότητα με το ν. 3230/04. Ωστόσο, τόσο ο Προγραμματισμός, όσο και η Στοχοθεσία δεν εμπεδώθηκαν στη διοικητική φιλοσοφία και πρακτική της χώρας μας, αν και διεθνώς αναγνωρίζεται η σχέση τους ως ουσιώδης όρος για την αποτελεσματική λειτουργία και αναπτυξιακή προοπτική της Δημόσιας Διοίκησης.

Εν προκειμένω, ο Προγραμματισμός διακρίνεται σε στρατηγικό (διαμορφώνει την αποστολή, το όραμα και τους μακροπρόθεσμους στόχους) και επιχειρησιακό (αποφασίζει για την ποσότητα, την ποιότητα και το χρονοδιάγραμμα των ενεργειών και δράσεων που πρέπει να γίνουν και τα μέσα με τα οποία θα επιτευχθούν μετρήσιμοι βραχυπρόθεσμοι στόχοι). Είναι το μέσο για μια αποτελεσματική διοίκηση. Συνδέεται άμεσα με τον Προϋπολογισμό, ο οποίος ποσοτικοποιεί τα στοιχεία του προγραμματισμού μετατρέποντάς τα σε αξίες και ενώ εξυπηρετεί βραχυχρόνιους στόχους, είναι εναρμονισμένος με μια μακροχρόνια στρατηγική.

Ο Προγραμματισμός, είτε είναι βραχυχρόνιος (από 6 μήνες έως 1 χρόνο), είτε είναι μακροχρόνιος (από 3 έως 5 χρόνια) δεν παράγει αποτέλεσμα, αλλά δίνει απλώς κατευθύνσεις και πληροφόρηση. Αποτέλεσμα παράγει η εξειδίκευσή του σε Πρόγραμμα Δράσεων και Ενεργειών (ετήσια προγράμματα δράσης). Πρόκειται λοιπόν για μια διαδικασία ή ένα σύνολο ενεργειών με τις οποίες καθορίζονται οι στόχοι του φορέα, προβλέπεται η εξέλιξη στο μέλλον των μεταβλητών του εσωτερικού και εξωτερικού περιβάλλοντος και προσδιορίζονται οι τρόποι, οι ενέργειες και τα μέσα με τα οποία θα επιτευχθούν οι στόχοι στο συγκεκριμένο περιβάλλον.

Στην περίπτωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Δημόσιας Διοίκησης που η αποτελεσματικότητά τους αναγνωρίζεται ως το κλειδί για την εκκίνηση και στήριξη της αναπτυξιακής διαδικασίας της χώρας, αυτή δεν μπορεί να επιτευχθεί παρά μόνο με όραμα, αποστολή, στρατηγική και σχέδια δράσης.

Δηλαδή η ανάπτυξη είναι συνυφασμένη με τον προγραμματισμό.

Γιατί όμως τόση επιμονή για την εφαρμογή αυτού του εργαλείου; Τι ακριβώς κάνει ένα Επιχειρησιακό Πρόγραμμα και γιατί έχει τόση σημασία για το φορέα που το εκπονεί και καλείται να το εφαρμόσει;

Ένα Επιχειρησιακό Πρόγραμμα:

1) βοηθάει στη βελτίωση της λειτουργίας του ΟΤΑ και των εποπτευόμενων νομικών του προσώπων.

2) αποτυπώνει τη στρατηγική της ηγεσίας, την αναλύει σε Πενταετές Πρόγραμμα Δράσης και την εξειδικεύει σε Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης.

3) προγραμματίζει, παρακολουθεί και αξιολογεί τη δράση του ΟΤΑ.

4) εξορθολογίζει την οικονομική διαχείριση και εμποδίζει την κατασπατάληση των πόρων.

5) ενθαρρύνει τη συμμετοχή, εμπλέκοντας με σαφώς καθορισμένο τρόπο, κατά τη διαδικασία σύνταξής του:

- όργανα λήψης αποφάσεων

- υπηρεσιακά στελέχη

- φορείς και ομάδες πολιτών

6) μετράει στόχους, μέσω της αξιοποίησης συστήματος δεικτών επίδοσης (εισροών, εκροών και αποτελέσματος).

7) διερευνά πλήθος πηγών χρηματοδότησης, αποτελώντας βάση για το σχεδιασμό και την υλοποίηση δράσεων κυρίως αναπτυξιακού χαρακτήρα.

Όπως γίνεται αντιληπτό το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα αποτελεί ισχυρό εργαλείο επικοινωνίας, διασφαλίζοντας παράλληλα τη διεκδικητική ικανότητα του φορέα. Η απουσία ενός τέτοιου εργαλείου σχεδιασμού και προγραμματισμού αποτελεί εμπόδιο τόσο στην εξέλιξη του φορέα όσο και στη διαδικασία αυτορρύθμισης, όπου και όταν αυτή χρειάζεται.

Η Στοχοθεσία, από την άλλη μεριά, αποτελεί μια διαδικασία προσδιορισμού σαφών επιδιώξεων - επιδόσεων στα ανώτατα ιεραρχικά επίπεδα κάθε φορέα και εν συνεχεία διάχυσης των γενικότερων αυτών επιδιώξεων υπό μορφή εξειδικευμένων δράσεων σε κάθε κατώτερο ιεραρχικό επίπεδο με ετήσια δέσμευση υλοποίησης. Υλοποιείται μέσω της εφαρμογής μέτρησης με δείκτες αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας προκειμένου να αξιολογηθούν οι υπηρεσίες ως προς την παρεχόμενη εξυπηρέτηση.

Ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά στη Δημόσια Διοίκηση, σύμφωνα με το άρθρο 1 του ν.3230/04, αποσαφηνίζονται οι έννοιες αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα και ορίζονται ως: Αποτελεσματικότητα είναι η ικανότητα ενός δημόσιου φορέα να εκ-πληρώνει τους προγραμματισθέντες στόχους και Αποδοτικότητα είναι η ικανότητα του να επιτυγχάνει στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό τους στόχους αυτούς με το μικρότερο δυνατό κόστος.

Οι στόχοι καθορίζονται με τρόπο ώστε να είναι (SMART):

 Συγκεκριμένοι (Specific)  Μετρήσιμοι (Measurable)

 Συμφωνημένοι (Agreed)   Ρεαλιστικοί (Realistic)

 Χρονικά Προσδιορισμένοι (Timed)

Για την αποτίμηση της Αποτελεσματικότητας και Αποδοτικότητας χρησιμοποιούνται δείκτες μέτρησης, οι οποίοι εξειδικεύονται περαιτέρω σε γενικούς και ειδικούς που ακολουθούν συγκεκριμένο τρόπο εφαρμογής, με καθορισμένη περιοδικότητα, όχι μεγαλύτερη του τριμήνου. Στην περίπτωση που υπάρχει απόκλιση δίνεται η δυνατότητα επανακαθορισμού ή τροποποίησης του ετήσιου χρονοδιαγράμματος.

Το σύστημα δεικτών επίδοσης του φορέα, δηλαδή η μέτρηση των στόχων, εμπεριέχεται - όπως προαναφέρθηκε - στον Επιχειρησιακό Προγραμματισμό και αποτελεί ένα από τα στάδια υλοποίησής του, ενώ οι στόχοι του φορέα πρέπει να συνδέονται με τους πόρους που διαθέτει και να επιμερίζονται ανά δραστηριότητα.

Mε την απουσία στοχοθεσίας όχι μόνον χάνεται ο προσανατολισμός, αλλά υπάρχει αδυναμία ελέγχου και στη συμμετοχή και επίδοση του ανθρώπινου δυναμικού. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την απαξίωση του παραγόμενου έργου και ακόμα χειρότερα τον κίνδυνο στρεβλής αξιολόγησης του ανθρώπινου δυναμικού.

Η πλημμελής λοιπόν εφαρμογή (απουσία δεσμευτικών όρων) των εργαλείων του Προγραμματισμού και της Στοχοθεσίας, ακόμα και η μη εφαρμογή τους σε πολλές των περιπτώσεων (π.χ. του Προγραμματισμού στην Κεντρική Διοίκηση και της Στοχοθεσίας στην Αυτοδιοίκηση, βλ. παρ. 8 και 15 των αρ. 267 και 268 τουν.3852/10 α-ντίστοιχα) έχουν οδηγήσει στην απαξίωσή τους ως σύγχρονα εργαλεία δημιουργίας νέων μοντέλων οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Υπό τις παρούσες δημοσιονομικές συνθήκες, Δημόσια Διοίκηση και Τοπική Αυτο-διοίκηση οφείλουν να μεταθέσουν το κέντρο βάρους από το «τυχαίο» αποτέλεσμα στο «στοχευμένο», έτσι ώστε να αναδειχθούν σημαντικές πολιτικές, να ενισχυθεί η διαφάνεια, να συντονιστούν οι υπηρεσίες προς όφελος του εξορθολογισμού των δαπανών. Για να γίνει αυτό πρέπει να επαναξιολογηθούν τα διαθέσιμα εργαλεία και να ιεραρχηθούν οι προτεραιότητες. Και σε αυτό σημαντικό ρόλο θα διαδραματίσουν οι αρμόδιες Διευθύνσεις Προγραμματισμού. Οι συντονισμένες ενέργειές τους μπορούν να οδηγήσουν στην εισαγωγή μόνιμων διαδικασιών και «κουλτούρας» προγραμματισμού σε όλες τις εμπλεκόμενες υπηρεσίες, κατ’ επέκταση και φορείς.

Πλεονεκτήματα του Στρατηγικού - Επιχειρησιακού Σχεδιασμού

Τα οφέλη που προκύπτουν από τη διαδικασία ενός στρατηγικού σχεδιασμού που οδηγεί σε ένα πενταετές στρατηγικό σχέδιο σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, έχουν ως εξής:

 Παρέχει στον ΟΤΑ καλύτερη εποπτεία και έλεγχο των εξωτερικών παραγόντων.

 Λειτουργεί ως εργαλείο για τη διαδικασία λήψης αποφάσεων και την κατανομή πόρων.

 Συσπειρώνει το προσωπικό του φορέα, δημιουργώντας διαύλους επικοινωνίας με-ταξύ αιρετών και διοίκησης.

 Ευαισθητοποιεί τα αιρετά μέλη του συμβουλίου για τα τρέχοντα θέματα.

 Ενισχύει το ηθικό στον φορέα και αναπτύσσει ένα αίσθημα εμπιστοσύνης.

Ο στρατηγικός σχεδιασμός συνιστά μια διαδικασία με την οποία ένας δήμος ή μία περιφέρεια οραματίζεται το μέλλον και προβλέπει τις αναγκαίες διαδικασίες για την υλοποίηση των μακροπρόθεσμων στόχων. Βέβαια το πρόβλημα βρίσκεται στην αναζήτηση τρόπων ενσωμάτωσης του μακροπρόθεσμου οράματος στα βραχυπρόθεσμα στρατηγικά σχέδια δράσης ενός ΟΤΑ.

Εν προκειμένω, σε κάθε πολύπλοκο οργανισμό αναδύονται δύο ανταγωνιστικές ατζέντες: η Λειτουργική Ατζέντα και η Ατζέντα Αλλαγής. Η πρώτη, απαντώντας στο ερώτημα «Για ποιο λόγο είμαστε εδώ;» αφορά τις καθημερινές διαδικασίες ρουτίνας για τη λειτουργία του οργανισμού – τι κάνει και πώς το κάνει. Αυτές θεωρούνται, και όχι άδικα, κρίσιμες για την εύρυθμη λειτουργία του φορέα. Αντίθετα, η Ατζέντα Αλλαγής απαντά στο ερώτημα «Πού θέλουμε να πάμε;», διοχετεύοντας τις ενέργειες του προσωπικού στην εκπόνηση στρατηγικών, οι οποίες επιλύουν νέα και αναδυόμενα σημαντικά προβλήματα που έχουν επίδραση στη λειτουργία του φορέα.

Οι δύο Ατζέντες αλληλοσυμπληρώνονται, αφού οι διαδικασίες και οι βελτιώσεις της Ατζέντας Αλλαγής ενσωματώνονται στη λειτουργία του φορέα, και αντιστοίχως γίνονται μέρος της Λειτουργικής Ατζέντας. Επίσης, όπου η διαρκής βελτίωση συνιστά προτεραιότητα, η νέα Λειτουργική Ατζέντα καθορίζει την Ατζέντα Αλλαγής.

Στόχος φυσικά είναι η βελτίωση της απόδοσης της περιφέρειας ή του δήμου μέσα από μία προσέγγιση που κάνει ξεκάθαρο σε όλους ποιος θέτει την Λειτουργική Ατζέντα και ποιος ορίζει την Ατζέντα Αλλαγής, ποιοι πόροι είναι διαθέσιμοι για τον καθένα και πώς θα αξιολογηθεί η απόδοση όλων.

Αυτά τα θέματα δεν είναι από διαχειριστική άποψη εύκολα και προϋποθέτουν ένα περιβάλλον εμπιστοσύνης και διαφάνειας σε επικοινωνιακό επίπεδο. Η αποστολή του στρατηγικού σχεδίου είναι να «γεφυρώσει» τις δύο Ατζέντες, αναδεικνύοντας στρατηγικές και σχέδια δράσεις, εντοπίζοντας εμπόδια και αποσαφηνίζοντας τις ανάγκες που πρέπει να ικανοποιηθούν στα επόμενα 3-5 χρόνια. Το σύστημα μέτρησης της απόδοσης παρέχει την αναγκαία υποστήριξη για τον έλεγχο προόδου της στρατηγικής, τη δημιουργία μιας μεθοδολογίας αναφορών και την παροχή ενός μέσου για την αξιολόγηση της προόδου των εξελισσόμενων έργων.

Τα κύρια βήματα της διαδικασίας του στρατηγικού σχεδιασμού περιλαμβάνουν τη λήψη πληροφοριών μέσω της διαβούλευσης (με τη συμμετοχή όλων των κοινωνικών φορέων), την ανάλυση των πληροφοριών, την ανάδειξη των κρίσιμων θεμάτων που αντιμετωπίζει ο οργανισμός, τη διαμόρφωση ενός στρατηγικού οράματος, την αναθεώρηση της αποστολής και τη χάραξη στρατηγικών κατευθύνσεων.

Προγραμματικό πλαίσιο

1) Νέα δημοτική περίοδος 2014-2019 (πρώτη φορά πενταετία 2014 – 2019)

2) Νέο ΕΣΠΑ 2014 - 2020

3) Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής (Μ.Π.Δ.Σ. 2016 -2019)

Συμπέρασμα: Προγραμματισμός της πενταετίας

Αναδιοργάνωση δομών και λειτουργίας

1) Νέοι Ο.Ε.Υ. (ΥΠ.ΕΣ.- Υ.Δ.Μ.Η.Δ.), κινητικότητα, αξιολόγηση

2) Ε.Π. «Μεταρρύθμιση του Δημοσίου»: Στρατηγικό σχέδιο για την προτυποποίηση και απλούστευση των διαδικασιών λειτουργίας με την αξιοποίηση ΤΠΕ στην Τοπική Αυτοδιοίκηση α΄ και β΄ βαθμού οριζόντιες λειτουργίες (τεχνικά έργα, προγραμματισμός, οικονομική διαχείριση, ανθρώπινο δυναμικό), ακίνητη περιουσία, είσπραξη εσόδων, αναβάθμιση κοινωνικών υπηρεσιών, στήριξη μικρών νησιωτικών δήμων, ΦΟΔΣΑ, πολεοδομίες, ύδρευση – αποχέτευση.

Πενταετή Επιχειρησιακά Προγράμματα

1) Έκδοση νέας Υ.Α., απλοποίηση διαδικασιών και περιεχομένου

2) Ολοκληρωμένα προγράμματα τοπικής και οργανωτικής ανάπτυξης των Δήμων και των νομικών προσώπων: Στρατηγικό σχέδιο, Επιχειρησιακό σχέδιο, Δείκτες παρακολούθησης - αξιολόγησης

3) Εξειδικεύονται σε Ετήσια Προγράμματα Δράσης Δήμου και Ν.Π.

4) Εκπόνηση στρατηγικού σχεδίου από Ν.Π.: εξειδίκευση άξονα προτεραιότητας «Κοινωνική πολιτική, υγεία, παιδεία, πολιτισμός, αθλητισμός»

Ε.Π. Περιφερειών: προγράμματα νέου τύπου για Δήμους

1) Τοπική ανάπτυξη με πρωτοβουλία τοπικών κοινοτήτων: δήμοι, κοινωνία πολιτών, ιδιωτικός τομέας, αναπτυξιακά προγράμματα σε επίπεδο ομάδας δήμων, ομάδες τοπικής δράσης

2) Ολοκληρωμένη χωρική επένδυση: έργα υποδομής, κοινωνικές επενδύσεις σε επίπεδο ομάδας δήμων

3) Ολοκληρωμένη βιώσιμη αστική ανάπτυξη: πιλοτικά καινοτομικά, επιδεικτικά έργα σε αστικό περιβάλλον, αστική κινητικότητα, μείωση ρύπανσης

Τα προγράμματα & τα χρηματοδοτικά εργαλεία που προβλέπονται για την Τ.Α. είναι άκρως ανταγωνιστικά. Οι οργανωτικές ελλείψεις και αδυναμίες δυσχεραίνουν την ανταπόκριση στις απαιτήσεις της νέας προγραμματικής περιόδου. Οι Δήμοι που θα αποκτήσουν προβάδισμα, θα έχουν σαφές πλεονέκτημα στη διεκδίκηση των παρεμβάσεων που έχουν σχεδιάσει.

Ανασχεδιασμός επιχειρησιακών διαδικασιών

1) Ουσιαστική επανασχεδίαση των επιχειρησιακών διαδικασιών ώστε να επιτευχθούν ριζικές αλλαγές στα κρίσιμα ζητήματα που καθορίζουν την αποδοτικότητα ενός φορέα (κόστος, εξυπηρέτηση, ποιότητα, ταχύτητα)

2) Διαδικασία: δομημένο σύνολο δραστηριοτήτων σχεδιασμένο για να παράγει ένα συγκεκριμένο επιθυμητό αποτέλεσμα

3) Αρχές: πολλές εργασίες συγχωνεύονται σε μία, λήψη αποφάσεων ως τμήμα της εργασίας, κατάργηση περιττών διαφοροποιήσεων, παραμετροποίηση υπηρεσιών στις ανάγκες του πολίτη, παροχή πληροφόρησης, ενδυνάμωση ανθρώπινου δυναμικού, συστήματα πληροφορικής

4) Κανονισμοί

Δημοτικός προγραμματισμός: από τα Ε.Π. στα τοπικά σχέδια

1) Συγκρότηση ολοκληρωμένων πολιτικών σε τοπικό / τομεακό επίπεδο π.χ. δημοτική πολιτική για το παιδί (Σχολεία, προσχολική αγωγή, αθλητισμός - πολιτισμός - δια βίου μάθηση, παιδικές κατασκηνώσεις, κοινωνική πολιτική)

2) Πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα, συνέργιες, οικονομίες κλίμακας

3) Απαιτήσεις ΕΣΠΑ, οργανωτικά μέτρα

Παραδείγματα

 Τοπικά σχέδια διαχείρισης αποβλήτων

 Τοπικά προγράμματα Δια Βίου Μάθησης

 Τοπικά σχέδια κοινωνικής ένταξης

 Κοινωνικές συμπράξεις ΤΕΒΑ 2014 –2020

Ernest Rutherford, βρετανός νομπελίστας της Φυσικής, με αφορμή την πολιτική καινοτομίας στο Ηνωμένο Βασίλειο: "Κύριοι τα χρήματα μας τελείωσαν. Είναι καιρός να αρχίσουμε να σκεφτόμαστε"