Του Δημήτρη Κατσούλη
Σύνοψη Γνωμοδότησης
Ο νομοθέτης καταστρώνει
με το άρθρο 67, παρ.8 του ν. 3852/2010
την συμμετοχή των Προέδρων και Δημοτικών Κοινοτήτων στην συνεδρίαση του
Δημοτικού Συμβουλίου όταν συζητείται θέμα που αναφέρεται στην Κοινότητα.
Ορίζεται ακριβώς ότι: «Στις συνεδριάσεις
του δημοτικού συμβουλίου προσκαλούνται οι πρόεδροι των τοπικών και δημοτικών
κοινοτήτων, καθώς και ο εκπρόσωπος της τοπικής κοινότητας όταν στην ημερήσια
διάταξη περιλαμβάνονται ειδικά θέματα, που αφορούν τις αντίστοιχες κοινότητες.
Για τα θέματα αυτά, τα ανωτέρω πρόσωπα μετέχουν στη συζήτηση με δικαίωμα ψήφου.
Σε περίπτωση μη πρόσκλησης, η σχετική απόφαση του δημοτικού συμβουλίου είναι
άκυρη.». Εν συνεχεία ο νομοθέτης αποσαφηνίζει την έννοια «ειδικά θέματα» ως
τα θέματα που αφορούν ειδικά την δημοτική ή τοπική κοινότητα.
Συγκεκριμένα, με άρθρο 81, παρ.1, στοιχ.
β΄εδ. γ΄ του ν. 3852/2010 ορίζει την συμμετοχή των Προέδρων και Δημοτικών
Κοινοτήτων ως εξής: «Συμμετέχει στις συνεδριάσεις του δημοτικού συμβουλίου, στις οποίες
καλείται υποχρεωτικά με δικαίωμα ψήφου, όταν στην ημερήσια διάταξη
περιλαμβάνεται θέμα που αφορά ειδικά την αντίστοιχη δημοτική κοινότητα». Ομοίως για τον Πρόεδρο ή τον εκπρόσωπο της Τοπικής
Κοινότητας ορίζεται στο άρθρο 80, παρ.3, εδ. β του ν. 3852/2010 ότι «Ο πρόεδρος του συμβουλίου της τοπικής
κοινότητας και ο εκπρόσωπος της τοπικής κοινότητας μετέχει στις συνεδριάσεις
του δημοτικού συμβουλίου με δικαίωμα ψήφου, όταν στην ημερήσια διάταξη
περιλαμβάνεται θέμα που αφορά ειδικά την αντίστοιχη τοπική κοινότητα».
Κοινή συνισταμένη των ανωτέρω διατάξεων είναι: η συμπερίληψη στην Ημερήσια
Διάταξη θέματος «που αφορά ειδικά την
αντίστοιχη δημοτική (ή τοπική) κοινότητα». Ο νομοθέτης απαιτεί την ύπαρξη
ειδικής σχέσης του θέματος με την Κοινότητα.
Εν προκειμένω η έννοια
της «ειδικής σχέσης» αναφέρεται σε αντιδιαστολή με την γενική σχέση των θεμάτων
προς το σύνολο ή μέρος της εδαφικής περιφέρειας του Δήμου. Η ειδική σχέση συνεπώς ισοδυναμεί με την αποκλειστικότητα του θέματος,
δηλαδή πρέπει να αφορά αποκλειστικά την συγκεκριμένη τοπική ή δημοτική
κοινότητα. Ακόμη μάλιστα και εάν το θέμα αναφέρεται σε περισσότερες της
μίας τοπικές ή δημοτικές κοινότητες η ψήφος του προέδρου πρέπει να προσμετράται
ειδικά ανά τοπική ή δημοτική κοινότητα και όχι στην γενική πλειοψηφία.
Ο νομοθέτης
περιορίζοντας την συμμετοχή του Προέδρου της δημοτικής ή τοπικής κοινότητας
στις συνεδριάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου μόνο για θέματα που έχουν άμεση
ειδική σχέση με την αντίστοιχη δημοτική ή τοπική κοινότητα επαναλαμβάνει την
επιλογή που είχε καταστρώσει με το άρθρο 95, παρ. 7 του νόμου 3463/2006 με το
οποίο όριζε ότι «Στις συνεδριάσεις του
δημοτικού συμβουλίου προσκαλείται ο πρόεδρος του τοπικού συμβουλίου, όταν στην
ημερήσια διάταξη περιλαμβάνονται θέματα που αφορούν το αντίστοιχο τοπικό
διαμέρισμα. Ο πρόεδρος του τοπικού συμβουλίου μετέχει στις συνεδριάσεις με
δικαίωμα ψήφου. Σε περίπτωση μη πρόσκλησης η σχετική απόφαση του δημοτικού
συμβουλίου είναι άκυρη». Με τις διατάξεις αυτές ο νομοθέτης εγκατέλειψε την
αρχή της εγγυημένης αντιπροσώπευσης[1]
που καταστρώθηκε με του ν.2539/1997 (ΦΕΚ 224 Α’), το Πρόγραμμα «Ιωάννης
Καποδίστριας», με βάση την οποία ο Πρόεδρος των Τοπικών Συμβουλίων ήταν και
δημοτικός Σύμβουλος. Συνεπώς περιόρισε την συμμετοχή του για τις υποθέσεις που
αναφέρονται στο αντίστοιχο τοπικό διαμέρισμα και μόνο.
Συμπεραίνουμε ότι ο
νομοθέτης επέλεξε αυτή την περιορισμένη συμμετοχή του προέδρου αντί της
γενικευμένης που ίσχυε υπό το καθεστώς του 2539/1997 ακριβώς για να αποτρέψει
την ισοβαρή συμμετοχή του προέδρου στην λειτουργία του δημοτικού συμβουλίου το
οποίο εκλέγεται από το σύνολο των δημοτών ενώ αντιθέτως η νομιμοποιητική βάση
που δίδει την πολιτική εντολή στον Πρόεδρο είναι περιορισμένη στο αντίστοιχο
δημοτικό διαμέρισμα.
Η ανωτέρω επιλογή
καταστρώνεται με ακόμη περισσότερο σαφές περιεχόμενο από τον νομοθέτη του
ν.3852/2010 ο οποίος θεμελιώνει την εκλογή των δημοτικών συμβούλων ανά
επιμέρους δημοτική εκλογική περιφέρεια η οποία αντιστοιχεί στους πρώην ΟΤΑ,
δηλαδή στις δημοτικές ενότητες. Συνεπώς ο
νομοθέτης δεν επιθυμεί την αναγωγή του προέδρου της δημοτικής ή τοπικής κοινότητας
σε ισοβαρή με τον δημοτικό σύμβουλο φορέα της πολιτικής εντολής αλλά επιτρέπει
μόνο την συμμετοχή του στη λήψη των αποφάσεων που αναφέρονται αποκλειστικά στην
τοπική ή δημοτική κοινότητα. Η συμμετοχή αντιθέτως μπορεί να καταστεί
ισοβαρής με εκείνη του δημοτικού
σύμβουλου όταν ο πρόεδρος συμμετέχει στη λήψη αποφάσεων ευρύτερου κύκλου θεμάτων μόνο και μόνο με
κριτήριο την έμμεση σχέση με την δημοτική ή τοπική κοινότητα ή τον
«επιμερισμό», της εμβέλειάς τους, παρότι είναι ευρύτερη της τοπικής ή δημοτικής
κοινότητας και αναφέρεται σε περισσότερες κοινότητες ή σε μία ή περισσότερες
δημοτικές ενότητες ή και σε όλο τον δήμο. Η πιθανή διολίσθηση σε μία τέτοια
ερμηνευτική προσέγγιση μεταβάλλει την σύνθεση του ανώτατου βουλευομένου οργάνου
του Δήμου και αλλοιώνει την μορφή και τις λειτουργίες του συστήματος δημοτικής
διακυβέρνησης.
Σχετικά επίσης
αναφέρεται και η εγκύκλιος 49/29.12.2010 του Υπουργείου Εσωτερικών Δημόσιας
Διοίκησης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης (σελ.10
και 17) η οποία ορίζει ότι «Η ψήφος του προέδρου του συμβουλίου
δημοτικής κοινότητας λαμβάνεται υπόψιν ισότιμα με την ψήφο των δημοτικών
συμβούλων κατά τον υπολογισμό της
πλειοψηφίας και προσμετράται στον αριθμό των ψήφων που απαιτούνται για τη λήψη
της απόφασης. Επισημαίνεται ότι ο πρόεδρος του συμβουλίου της δημοτικής
κοινότητας έχει δικαίωμα ψήφου μόνο
για τα ζητήματα που αφορούν τη δημοτική κοινότητα την οποία εκπροσωπεί. Στο
πρακτικό συνεδρίασης του δημοτικού συμβουλίου θα καταγραφεί η παρουσία του
προέδρου και θα αναφερθεί η ψήφος που έδωσε.»
Προϋπόθεση πάντως για
την άσκηση του δικαιώματος είναι η πρόσκληση του Προέδρου στη συνεδρίαση. Στην
περίπτωση που το θέμα αναφέρεται ειδικά στην Κοινότητα η πρόσκληση είναι
υποχρεωτική και χωρίς αυτήν η λήψη απόφαση είναι άκυρη. Συνεπώς ο Πρόεδρος του
Δημοτικού Συμβουλίου κατά την κατάρτιση της Ημερήσιας Διάταξης κρίνει ποια
θέματα είναι ειδικά για ορισμένη ή ορισμένες τοπικές κοινότητες και προσκαλεί
υποχρεωτικά τους Προέδρους των δημοτικών ή τοπικών κοινοτήτων με την ίδια
διαδικασία με την οποία προσκαλούνται οι Δημοτικοί Σύμβουλοι. Ο κατάλογος των
θεματικών ενοτήτων για τις οποίες ο νομοθέτης επιφυλάσσει ρητά αποφασιστική ή
γνωμοδοτική αρμοδιότητα στα Συμβούλια των τοπικών και δημοτικών ενοτήτων
αποτελεί ένα αρχικό κριτήριο εξειδίκευσης των ειδικών θεμάτων.
Η έκταση της χωρικής
αναφοράς των θεμάτων αποτελεί επίσης ένα ακόμη κριτήριο. Δηλαδή θέματα που ενώ
δεν περιλαμβάνονται στον στενό πυρήνα των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων
εκτείνονται σε περισσότερες από δύο έως τρεις κοινότητες και δεν εξειδικεύονται
σε ειδικές ρυθμίσεις σε κάθε μία από αυτές δεν μπορούν να χαρακτηριστούν θέματα
ειδικής σχέσης με συγκεκριμένη τοπική κοινότητα.
Ο επιμερισμός των
συνεπειών μίας απόφασης επί ενός θέματος ανά δημοτική ή τοπική κοινότητα δεν
αποτελεί κριτήριο για τον προσδιορισμό του ως ειδικό θέμα. Για παράδειγμα η
επιβολή ενιαίων τελών καθαριότητας και ηλεκτροφωτισμού δεν αποτελεί ειδικό θέμα
για κάθε μία επί μέρους δημοτική ή τοπική κοινότητα. Όταν όμως διαφοροποιείται
το τέλος καθαριότητας ή ηλεκτροφωτισμού ανά δημοτική ή τοπική κοινότητα τότε
για κάθε μία από αυτές το αντίστοιχο σκέλος της Απόφασης είναι ειδικό θέμα και
απαιτείται η συμμετοχή του οικείου Προέδρου στη συνεδρίαση και η άσκηση του
δικαιώματος της ψήφου επί του θέματος που αναφέρεται μόνο στην Κοινότητά του.
Επί αυτού αποφάνθηκε και το Συμβούλιο Επικρατείας με την με αριθμό 2185/2012
Απόφαση του Ι. Τμήματος[2].
Τα κριτήρια, είτε της
ένταξης στην δέσμη αποφασιστικών και γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων είτε της έκτασης της χωρικής αναφοράς
εφαρμόζονται από τον Πρόεδρο του Δημοτικού Συμβουλίου αυστηρά διότι η
παρέκκλιση από αυτά αποδυναμώνει την ισχύ της πολιτικής εντολής της οποίας
φορείς είναι οι Δημοτικοί Σύμβουλοι. Υπό αυτή την έννοια η ψήφος του Προέδρου
της Δημοτική η Τοπικής κοινότητας δικαιολογείται μόνο όταν περιορίζει τις
συνέπειές της στα όρια της αντίστοιχης κοινότητας εντός της οποίας είναι φορέας
πολιτικής εντολής.
Συνεπώς η
ψήφος του Προέδρου προσμετράται στο συνολικό αποτέλεσμα της ψηφοφορίας για την
λήψη Απόφασης μόνο εφόσον περιορίζεται εντός της δημοτικής ή τοπικής κοινότητας
την οποία εκπροσωπεί. Διαφορετικά παραβιάζεται η αρχή της ίσης
αντιπροσώπευσης και κυρίως αλλοιώνεται η σύνθεση του Δημοτικού Συμβουλίου με
την συμμετοχή στην ψηφοφορία ως ισοβαρών μελών του και των Προέδρων των τοπικών
και δημοτικών ενοτήτων.
[1] Για την αρχή της εγγυημένης αντιπροσώπευσης πρβλ, Δημήτρης
Κατσούλης, Το εκλογικό δίκαιο της
νέας δημοτικής αυτοδιοίκησης, Η αρχή της εγγυημένης αντιπροσώπευσης μεταξύ
θεωρίας και πράξης, Τετράδια Αυτοδιοίκησης, τ.1/1998, σ.156-200.
[2]
Βλ. Απόφαση 2185/2012 ΣτΕ, «…..Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, εφόσον ενώπιον του
Δημοτικού Συμβουλίου τίθενται ειδικά
ζητήματα, τα οποία, ως εκ της φύσεώς τους, αφορούν σε μία ή περισσότερες
δημοτικές κοινότητες, στις συνεδριάσεις του καλούνται, επί ποινή ακυρότητας των
σχετικών αποφάσεων, οι πρόεδροι των οικείων συμβουλίων, προκειμένου να
εκπροσωπήσουν με δικαίωμα ψήφου τα συμφέροντα των δημοτών τους (πρβλ. ΣτΕ
3040/2011 σκ. 8)…………………Ειδικότερα, αύξησε τους συντελεστές του ενιαίου τέλους
καθαριότητας και φωτισμού χωριστά για
κάθε μία δημοτική ενότητα (για την δημοτική κοινότητα Πέτρας όρισε το τέλος
για τις κατοικίες και τα καταστήματα σε 1,50 και 2,3 ευρώ ανά τ.μ
ηλεκτροδοτούμενης επιφάνειας αντίστοιχα)………..
Επειδή, προβάλλεται, περαιτέρω, ότι η ως άνω Επιτροπή
εσφαλμένως ερμήνευσε και πλημμελώς εφάρμοσε τις διατάξεις του άρθρου 67 παρ. 8
του ν. 3852/2010, διότι, όπως υποστηρίζεται, η υποχρέωση πρoσκλήσεως των
Προέδρων των Δημοτικών Κοινοτήτων υφίσταται μόνο στην περίπτωση που στην
ημερήσια διάταξη περιλαμβάνονται ειδικά θέματα τοπικού ενδιαφέροντος, τέτοιο δε θέμα δεν συνιστά η αναπροσαρμογή
των συντελεστών του ενιαίου τέλους καθαριότητας και φωτισμού, το οποίο αφορά
ολόκληρο το Δήμο. Όμως, στην προκείμενη περίπτωση, το Δημοτικό Συμβούλιο
του Δήμου Λέσβου με την υπ’ αριθμ. 258/2011 απόφασή του δεν προέβη σε
αναπροσαρμογή των συντελεστών του ενιαίου τέλους καθαριότητας και φωτισμού με
την εισαγωγή ενός ενιαίου συντελεστή ισχύοντος σε όλη την εδαφική περιφέρεια
του Δήμου, αλλά στην αύξηση των συντελεστών του τέλους αυτού που ίσχυαν σε κάθε
έναν από τους συγχωνευθέντες με το ν. 3852/2010 Δήμους και Κοινότητες, το
οποίο, άλλωστε, εξακολουθεί να έχει ανταποδοτικό χαρακτήρα και δεν συνιστά
φόρο, με συνέπεια να μην εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου
78 παρ.4 του Συντάγματος (ΣτΕ 60/2010 7μ., 609/2004 7μ. κ.α.). Λαμβανομένου,
δε, περαιτέρω υπόψη ότι το Δημοτικό
Συμβούλιο οφείλει να διαμορφώνει
τους συντελεστές του τέλους αυτού στη βάση μιας, κατά προσέγγιση, αναλογικής
σχέσεως μεταξύ προβλεπόμενων εσόδων και εξόδων των σχετικών δημοτικών ή
κοινοτικών υπηρεσιών, καθώς και ότι η ποιότητα και η συχνότητα των παρεχόμενων
υπηρεσιών διαφέρει, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, ανά δημοτική κοινότητα, αναλόγως με τις πληθυσμιακές και γεωγραφικές
ιδιαιτερότητες που παρουσιάζει κάθε μία από αυτές, η αναπροσαρμογή του
συντελεστή του ενιαίου τέλους της Δημοτικής
Κοινότητας Πέτρας αποτελούσε ειδικό
θέμα τοπικού ενδιαφέροντος, με συνέπεια να απαιτείτο, στην περίπτωση αυτή,
η πρόσκληση του Προέδρου της, ......... , κατά την κρίσιμη συνεδρίαση του
Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Λέσβου, κατά την οποία αυτός δεν είχε παραστεί,
σύμφωνα με την από 6.2.2012 βεβαίωση του .......... , Προέδρου του Δημοτικού
Συμβουλίου του εν λόγω Δήμου.»
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου