Η συμβολή του εσωτερικού ελέγχου στον ποιοτικό εκσυγχρονισμό της τοπικής αυτοδιοίκησης

Άρθρο του Δημήτρη Κατσούλη

dimitris.katsoulis@hotmail.com

Κατά γενική ομολογία το πλέγμα των ελέγχων που έχουν καταστρωθεί με αντικείμενο την λειτουργία και τη διαχείριση της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι πολυπληθείς και αντιπαραγωγικοί. Στην κορωνίδα αυτών τοποθετείται ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των οργάνων της Αυτοδιοίκησης που ασκείται σήμερα από τον Συντονιστή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης διότι η εκάστοτε Κυβέρνηση από το 2010 έως σήμερα δεν είναι σε θέση ή δεν θέλει να θέσει σε εφαρμογή τον θεσμό του Ελεγκτή Νομιμότητας που προβλέπεται στον ν. 3852/2010 (Καλλικράτης). Εν τω μεταξύ ασκείται προληπτικός έλεγχος επί των δαπανών των ΟΤΑ πρώτου βαθμού από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και σε δεύτερο βαθμό από το αρμόδιο Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο έλεγχος αυτός αποτελούσε αίτημα της ΚΕΔΚΕ κατά το παρελθόν πλην όμως η άσκησή του λόγω και της μη επαρκούς στελέχωσης των ανά τους νομούς Υπηρεσιών του Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου καθώς και της νομολογιακής κουλτούρας πολλών Επιτρόπων δημιουργεί προβλήματα στην εύρυθμη οικονομική λειτουργία των ΟΤΑ παρότι ασφαλώς τους προστατεύει από τις σκληρές συνέπειες καταλογισμών που επιφέρει ο κατασταλτικός έλεγχος  ο οποίος διεξάγεται μόνο δειγματοληπτικά αλλά επί συντελεσμένων ήδη δαπανών.

Πέραν των δύο βασικών ελέγχων και άλλων που προκύπτουν μετά από προανακριτικές ή άλλες διαδικασίες οικονομικού κυρίως ελέγχου έχει προστεθεί τα τελευταία χρόνια και ο προδιαδικαστικός έλεγχος επί των προϋπολογισμών των ΟΤΑ που ασκείται από το Παρατηρητήριο της (δήθεν) Οικονομικής Αυτοτέλειας.

Οι παραπάνω έλεγχοι ασκούνται καταρχήν στο όνομα της εποπτείας την οποία το Κράτος κατά το Σύνταγμα ασκεί στους Δήμους και τις Περιφέρειες χωρίς όμως να επιτρέπεται να περιοριστεί η ελευθερία δράσης και πρωτοβουλίας. Αποκλειστικά ορίζονται ως έλεγχοι νομιμότητας ή -ως προς δαπάνες- κανονικότητας. Στην πράξη όμως, σε αρκετές περιπτώσεις, διολισθαίνουν σε συγκεκαλυμένους ελέγχους σκοπιμότητας. Σε αυτό συντελεί κυρίως η διαχρονική προσπάθεια των κεντρικών κρατικών οργάνων να περιορίσουν την τοπική αυτονομία, υπό την έννοια του άρθρου 3, παρ.1 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, και να χειραγωγήσουν την τοπική αυτοδιοίκηση καθιστώντας την καταρχήν αναποτελεσματική εφόσον ενδυναμώνεται η γραφειοκρατική δαιδαλώδης διαδικασία λήψης και κυρίως εφαρμογής των Αποφάσεων.

Από την άλλη πλευρά όμως και η τοπική αυτοδιοίκηση δια των συλλογικών της οργάνων αντιμετωπίζει το ζήτημα της εποπτείας και των ελέγχων με αμυντικές και απολογητικές λογικές αρκούμενη σε συνεννοήσεις με τα αρμόδια κρατικά όργανα και με το Ελεγκτικό Συνέδριο, ή με επικοινωνιακού χαρακτήρα αντιπαράθεση χωρίς να καταστρώσει πολιτικές κατοχύρωσης της τοπικής αυτονομίας ενισχύοντας εν προκειμένω την ικανότητα των Δήμων (σε μικρότερο βαθμό και με άλλες αποχρώσεις αφορά και τις Περιφέρειες) να βελτιώσουν την διαδικασία λήψης των Αποφάσεών τους με το ελάχιστο δυνατόν κίνδυνο διάγνωσης ζητημάτων μη νομιμότητας ή μη κανονικότητας των δαπανών και εν συνεχεία περιορισμού των υποθέσεων που προσκρούουν στους ελέγχους. Εν γένει ως προς την νομιμότητα η ίδια η τοπική αυτοδιοίκηση βελτιώνοντας την λειτουργική της ικανότητα μπορεί να διαφυλάξει την διοικητική της αυτοτέλεια μη αρκούμενη σε αμυντικές διαμαρτυρίες και αφήνοντας τα κρατικά όργανα να ασκούν την εποπτεία με όρους χειραγώγησης της τοπικής αυτονομίας.

Κατά την γνώμη μας αυτό απαιτεί διαμόρφωση, σχεδιασμό και εφαρμογή διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου σε συνδυασμό με την ενίσχυση της ικανότητας των διοικητικών στελεχών να υπηρετούν στόχους διοίκησης ολικής ποιότητας. Είναι γεγονός ότι η κρατούσα νοοτροπία του πολιτικού προσωπικού της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν είναι ευνοϊκό πεδίο για τις διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου. Αυτό είναι ένα κομβικό πρόβλημα και για την ικανότητα υπεράσπισης της τοπικής αυτονομίας. Αυτή η νοοτροπία πρέπει να αλλάξει για να αλλάξει και η διολίσθηση της τοπικής αυτοδιοίκησης προς την απόλυτη υπαγωγή της στην κεντρική εξουσία.

Με άλλα λόγια η κατοχύρωση της τοπικής αυτονομίας, δηλαδή της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν επιτυγχάνεται σε καμία περίπτωση με την ψήφιση μόνο του κατάλληλου κανονιστικού πλαισίου διότι η πείρα έχει δείξει ότι ακόμη και οι καλές προθέσεις του νομοθέτη καταλήγουν σε αντίθετο αποτέλεσμα στα χέρια των εφαρμοστών τους, κατά κύριο λόγο της κεντρικής και αποκεντρωμένης γραφειοκρατίας των Κρατικών Οργάνων αλλά και της ολιγωρίας και αδυναμίας των αιρετών της αυτοδιοίκησης να αξιοποιήσουν τις τυχόν καλές προθέσεις του νομοθέτη. Τα πράγματα είναι χειρότερα όταν δεν υπάρχουν ούτε αυτές οι καλές προθέσεις.

Η κατοχύρωση της τοπικής αυτονομίας είναι πρωτίστως υπόθεση των ίδιων των Δήμων και Περιφερειών. Είτε ως στόχος διεκδίκησης είτε ως πεδίον λειτουργίας και διαχείρισης.

Η τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει η ίδια να διαμορφώσει ένα ισχυρό και γόνιμο πεδίο βελτίωσης της οργανωτικής και λειτουργικής της ικανότητας και κυρίως εμπέδωσης των αρχών της νομιμότητας, της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της αποτελεσματικής διοίκησης, δηλαδή των αρχών της προοδευτικής διακυβέρνησης, θέτοντας η ίδια πρότυπα ποιότητας, ασκώντας διοίκηση στόχων και κυρίως εφαρμόζοντας διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου.

Ο αποτελεσματικός και πραγματικός, ειλικρινής, εσωτερικός έλεγχος είναι ένα, καθοριστικό, προπύργιο, μετερίζι, για την κατοχύρωση της τοπικής αυτονομίας αλλά και την οριοθέτηση της εποπτείας που ασκούν τα όργανα του Κράτους στα αυστηρά συνταγματικά όρια της νομιμότητας.

Τα παραπάνω επισημαίνονται και για έναν άλλο λόγο. Στις 4 Μαρτίου 2016 διοργανώθηκε Ημερίδα με θέμα «Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου: Παρεμβάσεις και Νέες Προοπτικές». Ορισμένες από τις εισηγήσεις που διαβάσαμε διακατέχονται από την αντίληψη ότι ο εσωτερικός έλεγχος μπορεί να επιβληθεί με όρους εξωτερικού ελέγχου, να υπηρετήσει τον στόχο της εποπτείας και εντέλει να ενισχύσει το πλέγμα της επιτήρησης ιδίως τομέων του δημόσιου χώρου που δεν ανήκουν στον σκληρό πυρήνα του Κράτους. Η αντίληψη αυτή μόνο σύγχυση μπορεί να επιφέρει. Ο Εσωτερικός Έλεγχος είναι μία απολύτως συμβουλευτική διαδικασία η οποία έχει ως στόχο να βελτιώσει τη διοίκηση αξιοποιώντας μέσα και λειτουργίες που ανήκουν αποκλειστικά στην οργανική μονάδα. Συνεπώς η συνδρομή του εσωτερικού ελέγχου στην καταπολέμηση της διαφθοράς δεν πρέπει να συγχέεται με τα εργαλεία του εξωτερικού ελέγχου ο οποίος ασφαλώς μόνο όταν έχει κατασταλτικό περιεχόμενο επιφέρει και επιθυμητά αποτελέσματα.

Η λειτουργία του εσωτερικού ελέγχου συμβάλλει στην αποτροπή φαινομένων διαφθοράς προληπτικά, δηλαδή διαμέσου της εφαρμογής προτύπων διοίκησης που δεν αφήνουν περιθώριο για την ανάπτυξη τέτοιων φαινομένων. Ο εσωτερικός έλεγχος στοχεύει στο να διαμορφώσει τόσο σε ατομικό όσο και σε συλλογικό επίπεδο «υγιή», διαρκώς αξιολογούμενη και αποδοτική διοίκηση ενθαρρύνοντας το ανθρώπινο δυναμικό στην προσήλωση για την επίτευξη των στόχων και την ανταπόκριση στις προδιαγραφές των προτύπων διαδικασιών. Μία διοίκηση που δεν έχει πρότυπες διαδικασίες η συνδρομή του εσωτερικού ελέγχου εστιάζεται στην απόκτησή τους, στην τήρηση και στην αξιολόγηση. Συνεπώς είναι το εφαλτήριο αλλά και το αποτέλεσμα μίας βαθιάς ριζοσπαστικής εσωτερικής αλλαγής. Μία διοίκηση που έχει ήδη πρότυπες διαδικασίες ένα εύστοχο σύστημα εσωτερικού ελέγχου την βελτιώνει και την εκσυγχρονίζει. Σε κάθε περίπτωση είναι ένα καίριο ζήτημα προοδευτικής διακυβέρνησης.

Στην τοπική αυτοδιοίκηση η συμπερίληψη δομών εσωτερικού ελέγχου είναι αντικείμενο που ανάγεται στο δικαίωμα της οργανωτικής αυτοτέλειας και συνεπώς δεν απαιτείται η προηγούμενη νομοθετική του επιβολή. Στο πλαίσιο της σύνταξης των Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσίας οι Δήμοι και οι Περιφέρειες προσδιορίζουν και την αυτοτελή οργανωτική μονάδα που επιφορτίζεται με την εφαρμογή του εσωτερικού ελέγχου σε συνδυασμό πάντως με την εφαρμογή συστημάτων προτυποποίησης των διοικητικών διαδικασιών, αξιοποιώντας εξάλλου και τα διεθνή πρότυπα.

Στο Δήμο ή την Περιφέρεια η δομή εσωτερικού ελέγχου (Αυτοτελής Διεύθυνση ή Αυτοτελές Τμήμα ή Αυτοτελές Γραφείο ανάλογα με το μέγεθος του Δήμου) πρέπει να έχει και να ασκεί τις ακόλουθες λειτουργίες- αρμοδιότητες:

1. Έχει την ευθύνη για την εφαρμογή συστήματος διοίκησης με στόχους, μέτρηση της αποδοτικότητας και για τη σύνταξη συστήματος δεικτών ποιότητας και αποδοτικότητας για την καταγραφή των επιδόσεων των υπηρεσιών του Δήμου ή της Περιφέρειας.

2. Μελετά, καθορίζει και εισάγει καινοτόμες διαδικασίες για όλες τις υπηρεσίες του Δήμου, της Περιφέρειας και των Νομικών τους Προσώπων, Οργανισμών και επιχειρήσεων που υπάγονται σε αυτόν με κριτήρια την βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών στους πολίτες, την επίτευξη οικονομιών κλίμακας και της αποτελεσματική διοίκηση.

3. Συνεργάζεται συστηματικά με όλες τις διοικητικές δομές του Δήμου και της Περιφέρειας για την εφαρμογή και το έλεγχο των εσωτερικών διεργασιών. Επικοινωνεί με τις Υπηρεσίες του Δήμου, της Περιφέρειας και των νομικών τους προσώπων και κοινοποιεί σε αυτούς σχέδια πολιτικών για τη βελτίωση του επιπέδου της εξυπηρέτησης των πολιτών.

4. Έχει την ευθύνη για τη λειτουργία της ομάδας ποιότητας του Δήμου, της Περιφέρειας και των οργανισμών τους, ως επικουρικού σώματος στην εφαρμογή των συστημάτων ποιότητας.

5. Εισάγει και εφαρμόζει στο Δήμο  και στην Περιφέρεια  συστήματα διοικητικών νεωτερισμών, καινοτομικών διαδικασιών και διεργασιών όπως προβλέπονται από τα διάφορα πρότυπα ποιότητας, περιβαλλοντικής διαχείρισης, μέτρησης της απόδοσης κ.α.

6.Προγραμματίζει, παρακολουθεί και επεξεργάζεται τους εσωτερικούς διοικητικούς ελέγχους συμβάλλοντας και στην αποτροπή και πρόληψη υποθέσεων διαφθοράς.

7.Έχει την ευθύνη διεξαγωγής της έρευνας ικανοποίησης των πολιτών από τις υπηρεσίες του Δήμου ή της Περιφέρειας. Συγκεντρώνει συνεχώς στοιχεία, αναλύει, επεξεργάζεται και εξάγει συμπεράσματα και εκτιμήσεις που αφορούν την απόδοση των Υπηρεσιών του Δήμου και της Περιφέρειας.

8. Διεξάγει έρευνα των αναγκών των πολιτών και καταγράφει αιτήματα και προτάσεις μέσω συναντήσεων, επαφών, ημερίδων, κ.λπ. με τους πολίτες και τοπικούς φορείς και εξάγει συμπεράσματα ως προς τις πραγματικές ανάγκες των πολιτών

Όλα τα παραπάνω είναι εν πολλοίς άγνωστα και ακατανόητα για το μεγάλο πλήθος των αιρετών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Εξάλλου η διαδικασία σχεδιασμού, υλοποίησης και αξιολόγησης ενός συστήματος εσωτερικού ελέγχου προϋποθέτει και τον αναγκαίο χρόνο εμπέδωσης ο οποίος δεν είναι πάντοτε αντίστοιχος της θητείας και σκιάζεται από την ανασφάλεια της επανεκλογής.  Η πεπατημένη της πολιτικής διαχείρισης χωρίς διοίκηση στόχων και της διακυβέρνησης χωρίς διοίκηση αλλαγών είναι ο εύκολος δρόμος. Αντίθετα ο δρόμος των αλλαγών, της αξιολόγησης των πολιτικών και της μέτρησης των αποτελεσμάτων είναι δύσκολος και απαιτεί επιμονή, αυστηρότητα και πολιτική τόλμη.