Μία από τις, δειλές έστω, καινοτομίες του νομοθέτη
του ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτης)
είναι η θεσμοθέτηση του Ελεγκτή Νομιμότητας και της Αυτοτελούς Υπηρεσίας
Εποπτείας Ο.Τ.Α. Μέχρι τότε την εποπτεία ασκούσε ο Γενικός Γραμματέας της
κρατικής Περιφέρειας δια της ανά νομό
αρμόδιας Διεύθυνσης Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Τον Γενικό Γραμματέα της κρατικής
Περιφέρειας διαδέχθηκε ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από το
2011 και μετά, εντούτοις η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας ΟΤΑ παραμένει στα “χαρτιά”, ο Ελεγκτής
Νομιμότητας επίσης ανεφάρμοστος και η Εποπτεία ασκείται με τους όρους, τις
διαδικασίες και τα όργανα της “προ- καλλικρατικής εποχής”.
Στην φιλολογία του συρμού περί κατάργησης του
Καλλικράτη που αναπτύσσεται και στα υψηλά “κλιμάκια” της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης, έρχεται να
απαντήσει με το υπό διαβούλευση Σχέδιο Νόμου "Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας
Ο.Τ.Α., Ρύθμιση θεμάτων Ο.Τ.Α. και άλλες διατάξεις" το Υπουργείο Εσωτερικών το
οποίο επαναφέρει τις επιλογές του ν. 3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτης) για την
Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας και τον Ελεγκτή Νομιμότητας που είχε τροποποιήσει ο
ν.4257/2014.
Αναλυτικότερα:
Η Αυτοτελής Υπηρεσία Ελέγχου αποτελείται από τον
επικεφαλή της, τον Ελεγκτή Νομιμότητας και την υπηρεσιακή δομή η οποία
συγκροτείται σε επίπεδο Διεύθυνσης και διαρθρώνεται σε τρία τμήματα, το τμήμα
Γενικών Υποθέσεων, το τμήμα Οικονομικών και το τμήμα Τεχνικών Υποθέσεων. Η δομή
αυτή καταστρώθηκε με το άρθρο 218 του ν.3852/2010, τροποποιήθηκε με το άρθρο
20, παρ.5 του ν.4257/2014 για να επανέλθει όπως όρισε ο «Καλλικράτης» με το υπό
διαβούλευση Σχέδιο Νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών. Κάθε τμήμα διερευνά την
νομιμότητα των αντίστοιχων αποφάσεων των ΟΤΑ και στελεχώνεται από κατάλληλο
επιστημονικό προσωπικό. Τη διαπίστωση της νομιμότητας και ιδίως την ακυρότητα
των αποφάσεων των ΟΤΑ υπογράφει ο Ελεγκτής Νομιμότητας ο οποίος είναι ανώτατος
δημόσιος λειτουργός, επιλεγμένος για θητεία πέντε ετών με αξιολογικά
επιστημονικά κριτήρια όπως ορίζει ο νόμος. Η υπαγωγή του Ελεγκτή Νομιμότητας
στον Υπουργό Εσωτερικών και ιδίως η ευχέρεια που πρόκειται να θεσπίσει ο
νομοθέτης με το υπό συζήτηση Σχέδιο Νόμου για επιλογή του Ελεγκτή από τον
Υπουργό μεταξύ των τριών καταλληλότερων αφήνει πάντως περιθώρια εφαρμογής μη
αξιολογικών κριτηρίων ακυρώνοντας στην πράξη την αξιολόγηση του αρμοδίου
Υπηρεσιακού Συμβουλίου και προκρίνοντας υποκειμενικά, πολιτικά ή ακόμη και
κομματικά κριτήρια.
Η επιστημονική κατάρτιση, η διοικητική εμπειρία και
ιδίως η επίγνωση της αποστολής αποτελούν τα κρίσιμα εφόδια που μπορεί να
καταστήσουν τον θεσμό του Ελεγκτή Νομιμότητας πραγματικό εγγυητή της
νομιμότητας των Αποφάσεων των ΟΤΑ και θεματοφύλακα του δικαιώματος της
ελεύθερης πρωτοβουλίας και δράσης που θεμελιώνεται στο Σύνταγμα αλλά και στον
Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας. Σε κάθε περίπτωση ο Ελεγκτής Νομιμότητας
μπορεί να διασφαλίσει τις εγγυήσεις για την άσκηση της εποπτείας στα όρια του
Συντάγματος σε μεγαλύτερο βαθμό απ΄ότι ο πλέον αντικειμενικός κυβερνητικός
αξιωματούχος, όπως ήταν ο Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης ο οποίος
ασκεί ακόμη και σήμερα την εποπτεία λόγω της μη εφαρμογής του θεσμού του
Ελεγκτή Νομιμότητας
Ουσιαστικό στήριγμα για την λειτουργία του Ελεγκτή
ως εγγυητή της εποπτείας μπορεί να είναι η Αυτοτελής Υπηρεσία εφόσον στελεχωθεί
με το αναγκαίο και αντίστοιχο των τριών θεματικών ενοτήτων επιστημονικό
προσωπικό, δηλαδή νομικό, οικονομικό και τεχνικό. Η υπηρεσιακή ανεξαρτησία και
η υπαγωγή στην πειθαρχική και διοικητική ευθύνη του Ελεγκτή Νομιμότητας χωρίς
την παρεμβολή κυβερνητικών αξιωματούχων, όπως ο Υπουργός ή – όπως συμβαίνει έως
τώρα- ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης μπορεί να διασφαλίσει
το πνεύμα της ανεξαρτησίας, την οριοθέτησης του ελέγχου νομιμότητας στη
διαφύλαξη της ελευθερίας πρωτοβουλίας και δράσης των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ.
Το πνεύμα αυτό όμως για να αναπτυχθεί προϋποθέτει την επαρκή, διαρκή και
συνεχώς εμπλουτιζόμενη κατάρτιση στο δίκαιο και στους κανόνες οικονομικής
διαχείρισης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά και στην διαρκή εμπειρική
γνώση των πραγματικών καταστάσεων στις οποίες καλούνται να φέρουν σε πέρας την
πολιτική εντολή οι αιρετοί της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Ο Ελεγκτής και τα στελέχη της Αυτοτελούς Υπηρεσίας
πρέπει να αποκτήσουν αντίληψη συνεργασίας και συμβουλευτικής υποστήριξης των
αιρετών και των στελεχών της τοπικής αυτοδιοίκησης, ιδίως όταν οι ΟΤΑ
στερούνται επαρκών νομικών υπηρεσιών ή δομών εσωτερικού ελέγχου. Η αναγκαιότητα
θεσμοθέτησης και λειτουργίας στελεχωμένων Νομικών Υπηρεσιών καθώς και Αυτοτελών
Τμημάτων Εσωτερικού Ελέγχου σε όλους τους Δήμους και τις Περιφέρειες εφόσον
κατανοηθεί και προκριθεί ως προτεραιότητα από τους αιρετούς της
αυτοδιοίκησης έρχεται να συμπληρώσει, να
διευκολύνει αλλά και να αναβαθμίσει τον ρόλο και την αποστολή του Ελεγκτή
Νομιμότητας και της Αυτοτελούς Υπηρεσίας.
Η άσκηση της εποπτείας με καλύτερους όρους απ ότι σήμερα δεν ακυρώνει
ούτε υποβαθμίζει την ανάγκη να φροντίσουν συστηματικά οι ίδιοι οι ΟΤΑ για την
εγγύηση της νομιμότητας στη λειτουργία τους εισάγοντας δομές εσωτερικού ελέγχου
και συγκροτώντας στελεχωμένες Νομικές Υπηρεσίες.
Ο Ελεγκτής Νομιμότητας και η Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας παρότι,
εφόσον οργανωθούν και λειτουργήσουν με τους όρους που αναφέρονται παραπάνω,
πρόκειται να εγγυηθούν ασφαλέστερα την νομιμότητα και την προστασία της διοικητικής
αυτοτέλειας των ΟΤΑ, δεν αποτελούν σε καμία περίπτωση την Ανεξάρτητη Αρχή στην
οποία προσέβλεπε ένα μέρος της Αυτοδιοίκησης αλλά και της επιστήμης. Η
απεμπλοκή του Ελεγκτή από την υπηρεσιακή σκέπη του Υπουργού Εσωτερικών, η
υπαγωγή του στο καθεστώς των Ανεξαρτήτων Αρχών, η διασφάλιση αξιοκρατικής και
αντικειμενικής διαδικασίας επιλογής αποτελεί έναν θεσμικό στόχο που οφείλουν οι
αιρετοί της Αυτοδιοίκησης να διεκδικήσουν.
Η έως τώρα εξέλιξη του θεσμού και ιδίως η
αδιατάρακτη παραμονή του στην κατάσταση της μη εφαρμογής δεν προμηνύει πάντως
την διεκδίκηση προς όφελος της τυπικής αλλά και ουσιαστικής ανεξαρτητοποίησης
του θεσμικού πλαισίου της εποπτείας. Κατά μία εκδοχή η άσκηση της εποπτείας από
κυβερνητικούς πολιτικούς παράγοντες ή από άμεσα εξαρτώμενους από αυτούς
υπηρεσιακούς παράγοντες διευκολύνει την πολιτική διαπραγμάτευση κατά την
επίλυση των ζητημάτων της νομιμότητας. Οι αιρετοί της αυτοδιοίκησης έχουν
καλύτερη πρόσβαση στις άτυπες και παρασκηνιακές διαδικασίες πολιτικής
διαπραγμάτευσης παρά σε ένα σύστημα αντικειμενικής διαπίστωσης της νομιμότητας
των Αποφάσεών τους. Από την άλλη πλευρά και η εκάστοτε Κυβέρνηση προτιμά την
πολιτική διαπραγμάτευση στη διαδικασία διαπίστωσης της νομιμότητας διότι
επιτρέπει την χειραγώγηση και την εξάρτηση.
Η πραγματική εφαρμογή της τοπικής αυτονομίας υπό
την έννοια του άρθρου 3 του Ευρωπαϊκού
Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας αλλά και της συνταγματικής επιταγής για τη διοικητική
αυτοτέλεια των ΟΤΑ σε καθεστώς ελευθερίας πρωτοβουλίας και δράσης προϋποθέτει
την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας και της εποπτείας από Ανεξάρτητη Αρχή
Ελέγχου υπό την προϋπόθεση ότι αυτή λειτουργεί ως εγγυητής της διοικητικής
αυτοτέλειας και του συνταγματικού καθεστώτος της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Επί έξι χρόνια ο θεσμός του Ελεγκτή Νομιμότητας,
παρότι απέχει πολύ από την Ανεξάρτητη Αρχή αλλά δεν είναι και το ισχύον έως
σήμερα καθεστώς του κυβερνητικού κρατικού λειτουργού, δεν εφαρμόστηκε. Ο
σχετικός διαγωνισμός που ξεκίνησε το 2011 δεν είχε αίσιο τέλος σε όλες τις
περιπτώσεις και εν συνεχεία, το 2014 με το ν.4257/2014 ο νομοθέτης υποβάθμισε
τον Ελεγκτή και την δήθεν Αυτοτελή Υπηρεσία σε θεσμικό εξάρτημα του
κυβερνητικού Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, επιδίωξη εξάλλου
ανώτατων υπηρεσιακών παραγόντων του Υπουργείου Εσωτερικών που νοσταλγούν την
παλιά εποχή της κρατικής χειραγώγησης σε βάρος των αιρετών και της τοπικής
αυτοδιοίκησης.
Γιαυτό το υπό διαβούλευση Σχέδιο Νόμου που
επαναφέρει κατ΄ουσία τις διατάξεις του ν.3852/2010 έχει σημασία εφόσον
συνοδευτεί και από την πολιτική βούληση να εφαρμοστεί επιτέλους ο θεσμός στην
πράξη και ας γίνει αντιληπτός από τους αιρετούς της αυτοδιοίκησης ως ένα στάδιο
δοκιμασίας για να φθάσουμε στην Ανεξάρτητη Αρχή Ελέγχου που θα εγγυάται τη
τοπική αυτονομία και τη διοικητική αυτοτέλεια, θα εμπεδώνει την νομιμότητα και
θα διασφαλίζει την απρόσκοπτη άσκηση της δημοκρατικά νομιμοποιημένης διαφανούς
και υπό διαρκή λογοδοσία πολιτικής εντολής της οποίας είναι φορείς οι αιρετοί
της αυτοδιοίκησης.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου