Άστοχη η κατηγοριοποίηση των Δήμων κατά το άρθρο 1 του Νομοσχεδίου του ΥΠΕΣ

Το Νομοσχέδιο του Υπουργείου Εσωτερικών για το Πρόγραμμα «Κλεισθένης Ι» επιχειρεί να θεσμοθετήσει την κατηγοριοποίηση των Δήμων. Συγκεκριμένα το Άρθρο 1 του Νομοσχεδίου ορίζει ότι «1.  Οι δήμοι, με βάση τον πληθυσμό τους, τα ιδιαίτερα γεωμορφολογικά χαρακτηριστικά τους, τα βασικά χαρακτηριστικά της οικονομικής δραστηριότητας εντός των ορίων τους, το βαθμό αστικοποίησής τους, την ένταξή τους ή μη σε ευρύτερα πολεοδομικά συγκροτήματα μητροπολιτικού χαρακτήρα και τη θέση τους στη διοικητική διαίρεση της χώρας, διακρίνονται στις εξής κατηγορίες:

α) Δήμοι Μητροπολιτικών Κέντρων. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι δήμοι των Περιφερειακών Ενοτήτων Κεντρικού, Βόρειου, Νότιου και Δυτικού Τομέα Αθηνών και της Περιφερειακής Ενότητας Πειραιώς της Περιφέρειας Αττικής, καθώς και οι Δήμοι Θεσσαλονίκης, Αμπελοκήπων – Μενεμένης, Καλαμαριάς, Κορδελιού – Ευόσμου, Νεάπολης – Συκεών, Παύλου Μελά και Πυλαίας – Χορτιάτη της Περιφερειακής Ενότητας Θεσσαλονίκης.

β) Μεγάλοι Ηπειρωτικοί Δήμοι & Πρωτεύουσες Νομών. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι ηπειρωτικοί δήμοι, καθώς και οι δήμοι της Περιφέρειας Κρήτης και της Περιφερειακής Ενότητας Ευβοίας, με πληθυσμό άνω των 25.000 κατοίκων, με βάση τα στοιχεία πραγματικού πληθυσμού της τελευταίας απογραφής της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής, καθώς και οι δήμοι που αποτελούν πρωτεύουσα νομού.

γ) Μεσαίοι Ηπειρωτικοί Δήμοι. Στην κατηγορία αυτοί υπάγονται όλοι οι ηπειρωτικοί δήμοι, καθώς και οι δήμοι της Περιφέρειας Κρήτης και της Περιφερειακής Ενότητας Ευβοίας, με πληθυσμό άνω των 10.000 και έως 25.000 κατοίκων, με βάση τα στοιχεία πραγματικού πληθυσμού της τελευταίας απογραφής της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής.

δ) Μικροί Ηπειρωτικοί και Μικροί Ορεινοί Δήμοι. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι ηπειρωτικοί δήμοι, καθώς και οι δήμοι της Περιφέρειας Κρήτης με πληθυσμό κάτω των 10.000 κατοίκων, με βάση τα στοιχεία πραγματικού πληθυσμού της τελευταίας απογραφής της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής.

ε) Μεγάλοι και Μεσαίοι Νησιωτικοί Δήμοι. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι νησιωτικοί δήμοι με πληθυσμό άνω των 3.500 κατοίκων, με βάση τα στοιχεία πραγματικού πληθυσμού της τελευταίας απογραφής της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής.

στ) Μικροί Νησιωτικοί Δήμοι. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται όλοι οι νησιωτικοί δήμοι, με πληθυσμό έως 3.500 κατοίκους, βάσει της τελευταίας απογραφής.

2.         Οι κατηγορίες της προηγούμενης παραγράφου λαμβάνονται υπ’ όψη ιδίως για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων των δήμων, σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις, για την κατάρτιση των Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσίας των ΟΤΑ α’ βαθμού, για την κατανομή των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ), καθώς και για την κατανομή και αξιοποίηση των πάσης φύσεως προγραμμάτων χρηματοδότησης των δήμων από εθνικούς ή ευρωπαϊκούς πόρους.

3.         Με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, ύστερα από γνώμη της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ), οι κατηγορίες της παρ. 1 μπορούν να διακρίνονται περαιτέρω σε υποκατηγορίες, προκειμένου να εξυπηρετηθούν ειδικότερες λειτουργικές, οικονομικές ή αναπτυξιακές ανάγκες των δήμων.»

Η κατηγοριοποίηση των Δήμων είναι κρίσιμη στο μέτρο που υπηρετεί τον στόχο της βελτίωσης της λειτουργίας τους και την εν γένει ενίσχυση του ρόλου της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης στο πολιτικοδιοικητικό σύστημα. Η κατηγοριοποίηση όμως μπορεί να οδηγήσει και σε αντίθετα αποτελέσματα όταν είναι προϊόν προχειρότητας και ατυχών κριτηρίων. Αυτό συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.

Τα γεωμορφολογικά και χωροταξικά χαρακτηριστικά αποτελούν το μείζον κριτήριο το οποίο τέμνεται από το επίσης κομβικό κριτήριο του πληθυσμού.

Με βάση τα γεωμορφολογικά και χωροταξικά χαρακτηριστικά οι Δήμοι διακρίνονται σε:

•   Δήμους των μητροπολιτικών περιοχών Αθήνας και Θεσσαλονίκης
•   Δήμους της Ηπειρωτικής Ελλάδας
•   Νησιώτικους Δήμους

         Οι Δήμοι της Κρήτης και της Εύβοιας ορθώς εντάσσονται στους Ηπειρωτικούς αλλά έχουν και χαρακτηριστικά της νησιωτικότητας.

Παράλληλα όμως με βάση το χωροταξικό κριτήριο οι Δήμοι διακρίνονται σε:

Δήμους μητροπολιτικών περιοχών , δηλαδή Δήμους που αποτελούν τμήματα ενιαίων πολεοδομικών συγκροτημάτων, όπως Αθήνας και Θεσσαλονίκης

Δήμοι Μεγάλοι Αστικοί που αντιστοιχούν σε μεγάλες Πόλεις άνω των 50.000 κατοίκων που συναποτελούν Δήμους συνενούμενες με τις δορυφορικές μικρές πόλεις ή οικισμούς

Δήμοι Μεσαίοι Αστικοί με μικρότερες πόλεις ως κέντρο και κωμοπόλεις ή οικισμούς δορυφορικά

Δήμοι ημιαστικοί ως ομάδα μικρομεσαίων και μικρών πόλεων και οικισμών

Δήμοι «Αγροτικοί» που αποτελούν ομάδα χωριών

Δήμοι νησιώτικοι που ανεξαρτήτως του πολεοδομικού τους ιστού εκτείνονται στην περιφέρεια ενός νησιού.

Ως προς τον Πληθυσμό τους, που αποτελεί κρίσιμο κριτήριο για τις περισσότερες από τις λειτουργίες των Δήμων η κατηγοριοποίηση διακρίνει τους Μεγάλους Δήμους, τους Μεσαίους και τους Μικρούς.

Μεγάλοι Δήμοι είναι καταρχήν – με τα ελληνικά δεδομένα- οι Δήμοι με πληθυσμό άνω των 50.000 κατοίκων. Στην κατηγορία αυτή διακρίνονται τρία υποσύνολα: Δήμοι με πληθυσμό από 50.000 έως 100.000 κατοίκους, Δήμοι από 100.000 και άνω και Δήμοι με χαρακτηριστικά μικρών μητροπολιτικών περιοχών όπως Πάτρα, Λάρισα Ηράκλειο.

Μεσαίοι Δήμοι είναι όσοι έχουν πληθυσμό από 10.000 έως 50.000 κατοίκους. Και σε αυτή την κατηγορία διακρίνονται υποσύνολα. Κυρίως δύο: Από 10.000 έως 25.000 στην κατηγορία των Μικρών- Μεσαίων και από 25.000-50.000 οι μεσαίοι Δήμοι.

Η κατηγοριοποίηση που επιχειρεί το Σχέδιο Νόμου αστοχεί κυρίως στον προσδιορισμό των «Μεγάλων Ηπειρωτικών Δήμων» όπου από 25.000 και άνω εκλαμβάνει όλους τους Δήμους ως Μεγάλους. Δηλαδή ένας Δήμος 25.000 κατοίκων είναι στην ίδια κατηγορία με την Πάτρα, την Λάρισα, την Χαλκίδα, την Καβάλα, το Ηράκλειο κ.ο.κ. Αν η κατηγοριοποίηση, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 1 λαμβάνεται υπόψην για τον προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων ή την οργάνωση των Υπηρεσιών είναι προφανές ότι πρόκειται για μία παντελώς ανομοιογενή κατηγορία η οποία δεν βασίζεται σε γεωγραφικά ή πληθυσμιακά κριτήρια αλλά σε προφανή «μηχανιστική άσκηση επί χάρτου». Βρίσκεται παντελώς εκτός πραγματικότητας. 

Η ορθή κατηγοριοποίηση δεν πρέπει επίσης να αγνοήσει τα κριτήρια με τα οποία συντάχθηκαν τα σχέδια ΟΕΥ των Δήμων το 2010-2011. Εκείνη η κατηγοριοποίηση λάμβανε υπόψη όσα πιο πάνω αναφέρονται.

Εξάλλου η σπουδή του Υπουργείου να προβεί σε αυτή την προδήλως πρόχειρη κατηγοριοποίηση δεν δικαιολογείται ούτε από την παραπομπή σε επόμενη φάση της ρύθμισης των αρμοδιοτήτων αλλά και των οικονομικών των Δήμων. Σε εκείνη την διαδικασία θα έπρεπε να ενταχθεί η κατηγοριοποίηση.

Σε κάθε περίπτωση πάντως η κατάστρωση των κατηγοριών χωρίς εμπεριστατωμένη μελέτη επί της οποίας απαιτείται η γνώμη των ΟΤΑ και κυρίως η διαβούλευση για το περιεχόμενο των κατηγοριών, μπορεί να οδηγήσει σε δυσμενή για την Αυτοδιοίκηση αποτελέσματα διαμορφώνοντας ανισότητες που δεν δικαιολογούνται και εντέλει να οδηγήσει στην ανάπτυξη ενδοαυτοδιοικητικών ανταγωνισμών από τις οποίες θα δράξει οφέλη το συγκεντρωτικό κράτος, ιδέα άλλωστε του οποίου είναι η προτεινόμενη κατηγοριοποίηση.