Δήμαρχοι και Περιφερειάρχες: η συνεργασία είναι μονόδρομος και ο ανταγωνισμός παγίδα.

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

«Μεταξύ των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης δεν υφίστανται σχέσεις ελέγχου και ιεραρχίας, αλλά συνεργασίας και συναλληλίας, οι οποίες αναπτύσσονται βάσει του νόμου, κοινών συμφωνιών, καθώς και με το συντονισμό κοινών δράσεων» ορίζει το άρθρο 4 του ν.3852/2010.

Η σχέση των Δήμων με την Περιφέρεια δεν μπορεί να είναι όμοια με την σχέση τους με τον  Κρατικό Νομάρχη ή τον Κρατικό Περιφερειάρχη. Τα όργανα αυτά ακόμη και όταν λειτουργούσαν στο πλαίσιο του Δημοκρατικού Προγραμματισμού ήταν ταυτόχρονα όργανα εποπτείας επί των Δήμων και εκπροσωπούσαν την Κυβέρνηση η οποία στο πλαίσιο του υπερσυγκεντρωτικού κράτους να ελέγχει και να χειραγωγεί διαμέσου των χρηματοδοτήσεων τους ΟΤΑ.

Το πέρασμα του μεγαλύτερου μέρους των αρμοδιοτήτων του Κρατικού Περιφερειάρχη στους αιρετούς και κυρίως η ανάθεση της διοίκησης των Διαχειριστικών Αρχών των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (άρθρο 7 ν.4314/2014) επιτρέπει  στους αιρετούς Περιφερειάρχες να ασκούν την αποστολή τους με τον ίδιο τρόπο που, εκ της θέσεώς τους, ασκούσαν οι Κρατικοί Περιφερειάρχες. Σε αυτές τις όντως ακραίες αλλά πάντως υπαρκτές και συνήθεις πρακτικές ο Περιφερειάρχης φαίνεται να είναι εκείνος που έχει το μαχαίρι και το πεπόνι. Κόβει και μοιράζει όπως θέλει ευνοώντας ή «ρίχνοντας» ανάλογα με τα κριτήρια που ο καθένας αξιοποιεί.

 Εξάλλου οι Περιφερειακές Επιτροπές Αναπτυξιακού Σχεδιασμού ΕΣΠΑ για τους Δήμους που ιδρύθηκαν με το άρθρο 24^Α του ν.4314/2014 δεν συγκροτήθηκαν ποτέ στην πράξη. Έργο τους ήταν να καλύψουν το κενό της συμμετοχής των Δήμων στον δημοκρατικό προγραμματισμό ως προς τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των ΠΕΠ. Κανείς στην πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση δεν τόλμησε να προωθήσει την λειτουργία τους. Έτσι οι Δήμοι άφησαν το πεδίο ελεύθερο.

Σε αυτή την κατάσταση παλαιότερα το κάθε επίπεδο εξουσίας είχε το δικό του μερίδιο συμμετοχής. Ο Δήμος και οι υπηρεσίες του ετοίμαζαν την πρόταση και το τεχνικό δελτίο και η Διαχειριστική Αρχή αξιολογούσε. Ασφαλώς μπορούσε να ευνοεί η εκάστοτε  πολιτική Ηγεσία (σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο) και μέχρι ένα σημείο αυτό ήταν ανεκτό. Όταν η πρόταση εντασσόταν, τότε κατά κανόνα ο Κύριος του Έργου ήταν  εκείνος που το εκτελούσε και η «πολιτική επικοινωνία» μοιραζόταν ανάλογα. Τώρα, στον ακραίο πατερναλισμό, ο Κύριος του Έργου δεν το εκτελεί. Κατά κανόνα το εκτελεί η Περιφέρεια. Αυτή το δημοπρατεί, το συμβασιοποιεί και αυτή το παρακολουθεί. Το έργο προσφέρεται έτοιμο όταν ολοκληρωθεί. Ο Δήμος δεν δικαιούται να το παρουσιάσει ως έργο του, παρότι εκείνος το πρότεινε και το ωρίμασε. Πολιτικά το έργο θα το επωφεληθεί η Ηγεσία της Περιφέρειας.

Ως εργαλείο αυτής της παρα-θεσμικής πατερναλιστικής σχέσης αξιοποιούνται οι Προγραμματικές Συμβάσεις, ακόμη και όταν έχουν χαρακτηριστικά απλής σύμβασης  διαβαθμιδικής συνεργασίας  της παρ. 2 του άρθρου 99 του ν.3852/2010. Σκοπός της Προγραμματικής Σύμβασης -που ξεκινά από το 1416/1984 ως αναπτυξιακό εργαλείο συνεργασίας που μετέβαλε την σχέση κράτους- αυτοδιοίκησης για να φθάσει στο άρθρο 100 του ν.3852 - είναι η μελέτη και εκτέλεση έργων και προγραμμάτων ανάπτυξης μιας περιοχής, καθώς και για την παροχή υπηρεσιών κάθε είδους με συνεργασία περισσοτέρων φορέων. Προγραμματικές συμβάσεις μπορεί να συναφθούν και μεταξύ Περιφέρειας και Δήμων ή νομικών του Προσώπων. Προϋπόθεση για τη σύναψη της προγραμματικής σύμβασης είναι κυρίως η συνεργασία των δύο μερών όπου το ένα είναι κύριος της αρμοδιότητας ή του έργου και το άλλο διαθέτει το προσωπικό ή τους οικονομικούς πόρους ή υπηρετούν συγκλίνοντες σκοπούς. Κριτήριο κατά το παρελθόν ήταν η ανεπαρκής στελέχωση του ενός μέρους και κατά κανόνα των Δήμων προκειμένου να ωριμάσει και κυρίως να εκτελέσει έργα, είτε λόγω έλλειψης τεχνικής επάρκειας είτε και λόγω λειτουργικής επάρκειας (έλλειψη ικανών διοικητικών και οικονομικών υπηρεσιών). Μετά τον «Καλλικράτη» το κριτήριο αυτό θα έπρεπε να είναι ανενεργό.

Εντούτοις, σήμερα παρατηρείται το φαινόμενο ακόμη και Δήμοι με επαρκείς Υπηρεσίες να μην διαχειρίζονται τα έργα τους, να μην τα δημοπρατούν και να μην τα εκτελούν παραχωρώντας τον ρόλο αυτόν στην Περιφέρεια. Όχι μόνο για έργα χρηματοδοτούμενα από Ευρωπαϊκά Προγράμματα αλλά και για έργα ενταγμένα στο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων. Σχεδόν το σύνολο των έργων που χρηματοδοτεί η Περιφέρεια εκτελούνται από αυτήν με προγραμματικές συμβάσεις. Με άλλα λόγια οι Δήμοι χρηματοδοτούνται τελικά αλλά απλώς «στα χαρτιά» ενώ η Περιφέρεια χρηματοδοτεί και εκτελεί τα έργα τους.

Θα μπορούσε να αντιλέγει κανείς ότι αυτή η πρακτική διασφαλίζει τον καλύτερο συντονισμό των έργων, την αποδοτικότερη εκτέλεσή τους και τελικά είναι επωφελής για τις τοπικές κοινωνίες τις οποίες εξάλλου ως αιρετός αντιπροσωπεύει και Περιφερειάρχης. Ο αντίλογος όμως αυτός ξεχνά ότι η εκλογή δεν είναι διαδικασία επιλογής προσώπων ανεξαρτήτως θεσμικών ρόλων έτσι ώστε ο θεσμικά ισχυρότερος να υπεισέρχεται στην εξουσία των αδυνάτων ή να τους αναγκάζει να την εκχωρήσουν. Η συνεργασία επιβάλλει τον σεβασμό και την κατοχύρωση των θεσμικών ρόλων έτσι ώστε οι πολίτες να διακρίνουν με σαφήνεια τον αποδέκτη της πολιτικής εντολής. Άλλος ο ρόλος του Περιφερειάρχη και άλλος του Δημάρχου. Ο πρώτος πέραν των αρμοδιοτήτων που άπτονται της περιφερειακής ανάπτυξης προϊσταται της Διαχειριστικής Αρχής η οποία εφαρμόζει κανόνες διαφάνειας, αξιολόγησης και λογοδοσίας. Ο δεύτερος ασκεί τις αρμοδιότητες του τοπικού ηγέτη που οργανώνει και προωθεί την αξιοποίηση των χρηματοδοτικών εργαλείων για την επίλυση των τοπικών προβλημάτων και την προώθηση έργων και δράσεων τοπικής ανάπτυξης. Ο καθένας είναι εντολοδόχος, μαζί με το αντίστοιχο Συμβούλιο, της πολιτικής εντολής των πολιτών για να ασκήσει την θεσμική του αποστολή. Συνεπώς μόνο η συνεργασία και διαβούλευση είναι το πεδίο στο οποίο συναρθρώνονται οι ρόλοι.

Ιδιαίτερα, μετά το ν.3852/2010 που συγκρότησε λίγους και μεγάλους Δήμους, μερικούς ίσως και πέραν των ορίων της τοπικότητας, η δικαιολογία των ανεπαρκών υπηρεσιών των Δήμων δεν μπορεί να είναι άλλοθι για την κατάστρωση παρά- θεσμικών ιεραρχικών σχέσεων με το πρόσχημα της ανεπάρκειας των δημοτικών υπηρεσιών. Τελικά μετά από οκτώ και πλέον  χρόνια λειτουργίας αυτών των Δήμων ίσως πρέπει να αξιολογηθεί η σκοπιμότητάς τους εάν δεν μπορούν να έχουν υπηρεσίες ικανές να διαχειρίζονται έργα και δράσεις οποιουδήποτε προϋπολογισμού. Τι νόημα έχει τελικά να υπάρχουν οι εκτεταμένοι εδαφικά Δήμοι, μακριά από την συμμετοχή των δημοτών, και να μην μπορούν να οργανώσουν σύγχρονες και αποτελεσματικές υπηρεσίες διακυβέρνησης.

Είναι καιρός να ξαναδεί η Αυτοδιοίκηση αυτές τις παρα-θεσμικές σχέσεις που διαμορφώνονται στην πράξη με την διελκυστίνδα πολιτικού ανταγωνισμού που ενδύεται μηχανισμούς παραίτησης από την οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια, γιατί όσο δεν το κάνει, το Κεντρικό Κράτος θα επενδύει, για την αποδυνάμωση της,  στον άσκοπο ανταγωνισμό Δημάρχων και Περιφερειαρχών ή στην αποδοχή πετερναλιστικών θεσμικών ρόλων. Αντίθετα, η οργανωμένη και θεσμικά οριοθετημένη συνεργασία παράλληλα με την αναζήτηση διαδικασιών ουσιαστικού δημοκρατικού προγραμματισμού μπορεί να ενισχύσει την θέση και των δύο βαθμών Αυτοδιοίκησης διευρύνοντας τον ορίζοντα της τοπικής αυτονομίας.