Διοίκηση και Πολιτική στους Δήμους

Αποστολή και καθήκον της δημοτικής υπαλληλίας

Άρθρο του Δημήτρη Κατσούλη

Συχνά, μετά από τόσο χρόνια στην Αυτοδιοίκηση, ακούω την αγωνία πολλών αιρετών για την μη ανταπόκριση της δημοτικής υπαλληλίας στις απαιτήσεις τους για την επιτυχία του έργου, έτσι όπως ο καθένας το έχει πλάσει στην φαντασία του ή το έχει σχεδιάσει στην σκέψη του.

Αναλογίζομαι τι σημαίνει αυτό; Πόση αλήθεια ή πόση ψευδαίσθηση περικλείει;

Αποτιμώντας τις μεταρρυθμίσεις των τελευταίων είκοσι χρόνων, που έφεραν την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση από την πολυδιάσπαση των 5.600 περίπου μικρών και επιχειρησιακά καχεκτικών κοινοτήτων στους κατά κανόνα υπερμεγέθεις  325 Δήμους του Καλλικράτη, με σταθμό τους 900 Δήμους του Προγράμματος Ι. Καποδίστριας, μπορώ «μετά λόγου γνώσεως» να υποστηρίξω ότι ο ισχυρισμός περί ανεπάρκειας της δημοτικής υπαλληλίας είναι όντως μία ψευδαίσθηση για τους ανυποψίαστους αιρετούς και ένα δάκτυλο πίσω από το οποίο κρύβονται οι ενδεχομένως υποψιασμένοι. Για να ακριβολογώ: όταν το παραγόμενο έργο δεν είναι αρκούντως αποτελεσματικό γιαυτό δεν ευθύνεται η δημοτική υπαλληλία αλλά το δημοτικό πολιτικό σύστημα και ιδίως οι ίδιοι οι αιρετοί και το περιεχόμενο της ηγεσίας τους.

Η εφαρμογή του Προγράμματος Ι. Καποδίστριας ήταν μία ευκαιρία και πάντα φέρνω στην μνήμη το παράδειγμα του επιστημονικού προσωπικού των Δήμων. Όταν το 1998 ξεκίνησε η λειτουργία των νέων ΟΤΑ του προγράμματος Ι.Καποδίστριας είχε προηγηθεί η πρόσληψη 2500 επιστημόνων για να στελεχώσουν τους νέους δήμους. Δεν πέρασε ούτε η πρώτη θητεία των νέων Δημοτικών Αρχών και πολλοί από αυτούς, κυρίως Μηχανικοί, μεταφέρθηκαν στους μεγάλους και μη συνενωθέντες Δήμους, όπου κατά κανόνα διέθεταν ήδη επιστημονικό προσωπικό. Η μεταφορά έγινε με την συναίνεση και ενίοτε την ανακούφιση των Δημοτικών Αρχών. Η Πολιτεία που είχε προτάξει την πρόσληψή τους κατά παρέκκλιση των ισχυουσών τότε διατάξεων, και είχε γιαυτό δαπανήσει μέρος των κονδυλίων για την εφαρμογή της μεταρρύθμισης, αδιαφόρησε και εντέλει ευνόησε την αποψίλωση των νέων Δήμων από το επιστημονικό προσωπικό. Οι Δημοτικές Αρχές δεν κατανόησαν την σημασία της παρουσίας του αφού η μεν στελέχωση του Δήμου με στελέχη πανεπιστημιακής εκπαίδευσης και μάλιστα μη δημότες τους δεν ήταν διακύβευμα πολιτικού κόστους και εν πολλοίς τους ήταν αδιάφορο αφού για την ωρίμανση και την ένταξη των έργων στο ΕΠΤΑ ή στο τότε ΚΠΣ αρκούσε η καλή γνωριμία με τον Κρατικό Περιφερειάρχη και η συνδρομή των ιδιωτικών μελετητικών γραφείων που πάντα συνδράμουν με το αζημίωτο τους μικρούς και μεσαίους αλλά και τους μεγάλους Δήμους.

Εν τω μεταξύ η οργάνωση των Υπηρεσιών που τότε για πρώτη φορά επεκτάθηκε στο σύνολο των ΟΤΑ,  κατανοήθηκε ως τοποθέτηση «στα κουτάκια» και όχι σαν εργαλείο επίτευξης των επιχειρησιακών στόχων του Δήμου, σε καμία δε περίπτωση ως εργαλείο αναβάθμισης της ποιότητας των παρεχόμενων στους δημότες υπηρεσιών.

Η αποστολή, η οργάνωση και η λειτουργία ενός Δήμου δεν είναι ασφαλώς η περιγραφόμενη πιο πάνω νωχελική κατάσταση παρότι σε πολλές περιπτώσεις, ακόμη και μεγάλων Δήμων, είναι πραγματική.

Οι αιρετοί είναι οι φορείς της πολιτικής εντολής. Εκπροσωπούν την τοπική κοινωνία ως εντολοδόχοι και οφείλουν να διευθύνουν τις τοπικές υποθέσεις με γνώμονα το συλλογικό, δημόσιο τοπικό συμφέρον. Έχουν την ευθύνη της πολιτικής διεύθυνσης του Δήμου, δηλαδή της διαμόρφωσης και εφαρμογής δημοσίων πολιτικών που στοχεύουν στη διαχείριση των προβλημάτων της πόλης  και του τόπου.

Αντίθετα, η δημοτική υπαλληλία είναι το ανθρώπινο δυναμικό που εργάζεται για την υλοποίηση των πολιτικών που σχεδιάζουν οι αιρετοί ως εντολοδόχοι της τοπικής κοινωνίας. Η υπαλληλική σχέση επιβάλλει ασφαλώς την λειτουργία στο πλαίσιο της διοικητικής ιεραρχίας, την ανταπόκριση στην εκτέλεση των καθηκόντων με βάση το εργασιακό αντικείμενο αλλά και τις δεξιότητες, γνώσεις ή και ικανότητες που επιτάσσει η θέση τους. Επειδή η διαδρομή προς την κορυφή της ιεραρχίας είναι διαδικασία αξιολόγησης οι δημοτικοί υπάλληλοι πρέπει να επιδιώκουν διαρκώς να αυξάνουν τα εργασιακά τους προσόντα και να αναπτύσσουν τις δεξιότητες και τις γνώσεις έτσι ώστε να κατακτούν τις θέσεις ευθύνης. Αυτό σημαίνει στοιχειωδώς επαγγελματισμός και αξιοκρατία.

Ο επαγγελματισμός και η χρηστή διοίκηση είναι τα κλειδιά για την επιτυχία κάθε δημοτικής πολιτικής στην πράξη. Ιδιαίτερα σε μία εποχή που οι τεχνολογικές εξελίξεις «τρέχουν» η διαρκής επιμόρφωση, η παροχή κινήτρων για την απόκτηση γνώσεων και δεξιοτήτων, η δίκαιη και αντικειμενική αξιολόγηση και κρίση  αποτελούν κεφάλαια της ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού που χωρίς αυτά ένας Δήμος δεν μπορεί να προχωρήσει.

Το ότι οι αιρετοί δεν κατανοούν την αξία του ανθρώπινου δυναμικού φαίνεται και από την αντίληψη ότι αυτές οι πολιτικές ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού είναι υπόθεση ξένη με την αποστολή τους και έχει οριζόντια εφαρμογή, δηλαδή αφορά όλη την τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου βαθμού και όχι κάθε Δήμο ξεχωριστά. Κάνουν αυτό το λάθος.

Η βελτίωση της απόδοσης των δημοτικών υπαλλήλων είναι πρωτίστως υπόθεση κάθε Δήμου ξεχωριστά. Δεν αφορά το θεσμικό πλαίσιο της εργασιακής τους θέσης, αφορά την βελτίωση της απόδοσής τους ειδικά ως προς την αποστολή κάθε συγκεκριμένου Δήμου. Συνεπώς είναι καθήκον κάθε Δημοτικής Αρχής να αναλάβει πρωτοβουλίες ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού της χωρίς να περιμένει οριζόντια μέτρα. Αυτά εάν έρθουν – και από ποιόν;- θα έχουν μόνο επικουρικό και συμπληρωματικό ρόλο. Ο καθένας είναι αντιμέτωπος με την πολιτική εντολή που έχει λάβει, με το ανθρώπινο δυναμικό που υπηρετεί στον Δήμο, με τους πόρους και το πρόγραμμά του και οφείλει να τα βγάλει πέρα.!!!

Συνεπώς, οι Δήμοι για να ανταποκριθούν στην αποστολή τους χρειάζονται ανθρώπινο δυναμικό με επαγγελματισμό, διαρκή κατάρτιση και διαμορφωμένη διοικητική ιεραρχία με διαρκή αξιολόγηση. Δεν αρκεί όμως μόνο αυτό. Χρειάζεται και αλλαγή νοοτροπίας, δηλαδή διαφορετικό παράδειγμα ηγεσίας. Σε αυτό, ο πολιτικός προϊστάμενος, ο Δήμαρχος, οργανώνει, εμπνέει και επιμένει στην αλλαγή της νοοτροπίας, θέτει αντίστοιχους κανόνες και ελέγχει την εφαρμογή τους. Καθοδηγεί, εμπιστεύεται, ελέγχει, αξιολογεί, επιβραβεύει, ενθαρρύνει και τιμωρεί. Επιβάλλει με αντικειμενικότητα την αξιοκρατία. Θεσμοθετεί ή ενεργοποιεί τα προβλεπόμενα όργανα Συντονισμού με την επικουρία του Γενικού Γραμματέα στους μεγάλους Δήμους, ενθαρρύνει και ενισχύει την λειτουργία επιτελικών υπηρεσιών που επιφορτίζονται με την εφαρμογή συστημάτων ποιότητας και εσωτερικού ελέγχου. Οι προϊστάμενοι των οργανικών μονάδων ενός Δήμου  είναι υποχρεωτικά -πέραν από υφιστάμενοι- συνεργάτες του Δημάρχου. Αυτόν εξέλεξαν οι πολίτες. Αυτούς θα έχει στη διάρκεια της θητείας του και αυτούς πρέπει να προσαρμόσει στην στοχοθεσία του και στο ηγετικό του πρότυπο.

Τα υπηρεσιακά στελέχη, έχοντας το εφόδιο του επαγγελματισμού οφείλουν να είναι διαθέσιμοι και συνεργάσιμοι, διορατικοί και δημιουργικοί, πραγματικοί και υπεύθυνοι ηγέτες της οργανικής τους μονάδας ανεξάρτητα από την διάθεση που έχουν ως πολίτες έναντι του Δημοτικού Ηγέτη. Αυτή εξάλλου είναι η ιδιαιτερότητα της δημοτικής υπαλληλίας. Εάν δεν διαθέτουν αυτόν το προσόν της δημιουργικής αφοσίωσης στην επαγγελματική αποστολή τους με αντικειμενικότητα και ουδετερότητα, δεν κάνουν γιαυτή τη δουλειά και αποτελούν πράγματι εμπόδιο που πρέπει να ξεπεραστεί διότι ο φορέας της πολιτικής εντολής έχει την δημοκρατική υποχρέωση να την φέρει σε πέρας «πάση θυσία». Ο προϊστάμενος- Δήμαρχος έχει τα θεσμικά εργαλεία για να ξεπεράσει τα εμπόδια και να επιβάλλει την τάξη. Αρκεί να θέλει να τα αξιοποιήσει και μάλιστα με όρους αντικειμενικότητας και δημιουργικής πειθαρχίας.

Όπως ο ρόλος της διοικητικής δημοτικοϋπαλληλικής ιεραρχίας είναι ιδιαίτερος και μοναδικός έτσι μοναδικός και αδιαίρετος είναι και ρόλος του Δημάρχου ως διοικητικού ηγέτη του Δήμου. Η ιδιότητα αυτή συνυπάρχει με εκείνη του πολιτικού ηγέτη αλλά δεν ταυτίζεται. Σε όλα τα συστήματα δημοτικής διακυβέρνησης, ανεξαρτήτως του τρόπου εκλογής ή ορισμού του Δημάρχου, ο Δήμαρχος δεν μοιράζεται αυτόν τον ρόλο. Στη διοίκηση μετέχει μόνος του και είναι ο μοναδικός δίαυλος μετουσίωσης της πολιτικής εντολής σε λειτουργία ανώτατης διοίκησης. Δεν μοιράζεται η διοίκηση του Δήμου σε τιμάρια και δεν ασκείται πολιτική διεύθυνση σε καθένα από αυτά ξεχωριστά. Όταν αυτό συμβαίνει – διότι συμβαίνει κατά κόρον στους μικρούς συνήθως Δήμους-  τότε ο Δήμος παραμένει χωρίς αποτελεσματική διοικητική υπαλληλία, ουσιαστικά «σέρνεται» και διοικείται χωρίς «θεσμική ψυχή».

Στην ύπαρξη σοβαρής και υπεύθυνης δημοτικής υπαλληλίας χωλαίνει η ελληνική αυτοδιοίκηση. Σε αυτό ευθύνονται πρωτίστως οι Δήμαρχοι διότι επιτρέπουν την σύγχυση μεταξύ του διοικητικού τους ρόλου και του πολιτικού ρόλου που αναλαμβάνουν οι αιρετοί συνεργάτες τους. Στο περιβάλλον αυτής της σύγχυσης αναπτύσσεται η κατάλυση των κανόνων της χρηστής διοίκησης, της αξιοκρατίας αλλά και της παραγωγής υψηλού επιπέδου στελεχιακού δυναμικού, επικρατεί η πελατειακή σχέση και η ευνοιοκρατία ενώ υποτιμάται και δεν ενθαρρύνεται ο επαγγελματισμός.  Οι Αντιδήμαρχοι ή οι αποκαλούμενοι αδοκίμως εντεταλμένοι σύμβουλοι δεν έχουν θεσμική νομιμοποίηση να ασκούν διοικητική λειτουργία και να προΐστανται των οργανικών μονάδων. Ο ρόλος τους είναι να συνεπικουρούν στην πολιτική διακυβέρνηση τον Δήμαρχο και να συμμετέχουν στην Εκτελεστική Επιτροπή. Η διοικητική λειτουργία, από το στάδιο της ανώτατης διοίκησης έως την εκτέλεση των διοικητικών αποφάσεων ανήκει στη διοικητική ιεραρχία της οποίας προΐσταται ο Δήμαρχος, συνεπικουρούμενος από τον Γενικό Γραμματέα και εν συνεχεία οι Γενικοί Διευθυντές και οι Διευθυντές του Δήμου. Είναι άλλο η ανάθεση της εποπτείας ενός τομέα δημοτικής πολιτικής και άλλο η διοικητική ευθύνη των αντίστοιχων οργανικών μονάδων.

Στην πράξη η χρυσή τομή βρίσκεται στην επιλογή εξαρχής ενός πλαισίου ανάπτυξης της Ηγεσίας με κανόνες σαφείς και διαφανείς, με διάκριση του διοικητικού και του πολιτικού ρόλου και διαρκή έλεγχο της εφαρμογής στην πράξη. Εάν αυτό συμβεί τότε απελευθερώνονται δυνάμεις και δεξιότητες, το ανθρώπινο δυναμικό της διοίκησης έχει καθαρό αλλά και απαιτητικό πεδίο δράσης με περιθώρια πρωτοβουλίας αλλά και διαφανές πλαίσιο αξιοκρατίας και συμμετοχής στα αποτελέσματα της διοίκησης (επιβράβευση, λογοδοσία, απολογισμός) και η πολιτική ηγεσία έχει την ευχέρεια να διαθέτει τον δυναμισμό της στην πολιτική διεύθυνση, στην επικοινωνία και την διαχείριση των συμμετοχικών διαδικασιών που νομιμοποιούν τις επιλογές και ενισχύουν την τοπική δημοκρατία, να ελέγχει, δοκιμάζει και διορθώνει την στοχοθεσία της εκπληρώνοντας με όρους διαφάνειας και λογοδοσίας την πολιτική εντολή.