Σχολιάζοντας την Πρόταση της Επιτροπής του άρθρου 5 του ν. 4368/2016 για την Αναθεώρηση του Θεσμικού Πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Μέρος 1ο
Του Δημήτρη Κατσούλη
Α. «Κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των τριών επιπέδων
Διοίκησης. Αναπροσδιορισμός της έννοιας και μεθοδολογικές προϋποθέσεις μιας
λυσιτελούς ανακατανομής»
Η Πρόταση της Επιτροπής του άρθρου 4 του ν.
4368/2016, δηλαδή της Επιτροπής που συνέστησε το Υπουργείο Εσωτερικών για να
επεξεργαστεί την «Αλλαγή» έως και την «Κατάργηση» του «Καλλικράτη» είναι
πράγματι εκτεταμένη και καλύπτει ένα ευρύ φάσμα
θεματικών ενοτήτων. Έως σήμερα δεν έχει τύχει πάντως της συστηματικής
αξιολόγησης ιδίως από την πλευρά της Αυτοδιοίκησης. Η άποψη ότι το εγχείρημα
δεν αντέχει στην σοβαρή αξιολόγηση δεν είναι εύστοχη κυρίως όταν η «άλλη
πλευρά» δεν έχει προτείνει και εκείνη το δικό της σχέδιο μεταρρύθμισης. Σε
ορισμένες μάλιστα περιπτώσεις, όπως θα αναδείξουμε οι αφετηρίες ή οι
προβληματισμοί των δύο πλευρών, της Κυβέρνησης και της Αυτοδιοίκησης όχι μόνο
συγκλίνουν αλλά έχουν και κοινό τόπο.
Την Πρόταση της Επιτροπής την αξιολογούμε με
κριτήρια το μεταρρυθμιστικό πλαίσιο και τις Τομές Δημοκρατίας που υποδεικνύουμε
στα κείμενά μας.
Έχουμε υποστηρίξει ότι:
«Η αποκέντρωση της εξουσίας στο πολιτικό και
διοικητικό σύστημα είναι πρωτίστως μεταρρύθμιση που ενισχύει την δημοκρατία και
εμπεδώνει την λαϊκή κυριαρχία. Συνεπώς συνδέεται άμεσα με την δημοκρατική
νομιμοποίηση των οργάνων που ασκούν τις αρμοδιότητες, με τη συμμετοχή των
πολιτών και των κοινωνιών του Δήμου και της Περιφέρειας στην άσκηση της
εξουσίας.
Όσο η μεγάλη αυτή μεταρρύθμιση, η «μεταρρύθμιση
μητέρα» όλων των επιμέρους, (σύστημα διακυβέρνησης, καταστατική θέση, εποπτεία
κ.ο.κ.) δεν σχεδιάζεται με σοβαρότητα και επίγνωση των συνεπειών της, όσο δεν
συνδυάζεται με την αποκέντρωση πόρων, ανθρώπινου δυναμικού και λειτουργικών
μέσων, όσο δεν σχεδιάζεται και δεν εφαρμόζεται στο σύνολο του διοικητικού
συστήματος η πραγμάτωση της
συνταγματικής επιταγής θα είναι ανεκπλήρωτη, η αυτοδιοίκηση θα παραπαίει μεταξύ
δήθεν μεταρρυθμίσεων χειραφέτησης οι
οποίες στην πράξη θα οδηγούν σε επιδείνωση της χειραγώγησή της.
Όσο αυτή η συνολική ανακατανομή δεν πραγματώνεται η
διελκυστίνδα μεταξύ κεντρικού κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης ως προς τις
αρμοδιότητες θα κινείται προς την πλευρά του κεντρικού κράτους και της
γραφειοκρατικής «τάξης» των Υπουργείων.
Η κατανομή των αρμοδιοτήτων σε αυτή την ευρεία
κλίμακα δεν μπορεί να αποσυνδέεται με την ανακατανομή των πόρων που απαιτούνται
για την άσκησή τους. Συνεπώς κρίσιμη φάση μίας μεταρρυθμιστικής διαδικασίας
αυτού του περιεχομένου είναι η κοστολόγηση των υπηρεσιών και συνεπώς η
ανακατανομή των πόρων ανάλογα με την μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων και των
υπηρεσιών σε κεντρικό και αυτοδιοικητικό επίπεδο.
Δεν εννοείται ευρεία αποκέντρωση αρμοδιοτήτων χωρίς
την μετακίνηση υπηρεσιών και προσωπικού. Η άσκηση των επιτελικών λειτουργιών
στα Υπουργεία απαιτεί λιγότερο και διαφορετικής ποιότητας προσωπικό ενώ
αντίθετα η μεταβίβαση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στους Δήμους και τις
Περιφέρειες απαιτεί περισσότερο, καταρχήν, και έμπειρο στην εκτελεστική
λειτουργία προσωπικό» ( http://tetradioaftodioikisis.blogspot.gr/2017/02/blog-post.html).
Η Πρόταση της Επιτροπής δεν έχει ως αφετηρία ένα
συγκεκριμένο στρατηγικό πλαίσιο, όπως αναδεικνύουμε, για την αλλαγή του
συγκεντρωτικού κράτους με την οικοδόμηση της Πολυεπίπεδης Πολιτείας που
βασίζεται στο Επιτελικό Κράτος, στις Περιφέρειες και τους Δήμους έτσι ώστε να
προκρίνεται η δραστική ανακατανομή της δημόσιας εξουσίας μεταξύ αυτών των τριών
επιπέδων δημοκρατικής διακυβέρνησης. Γενικότερα ο στρατηγικός στόχος, η
κυρίαρχη πολιτική εντολή πάνω στην οποία κλήθηκε να εργαστεί η Επιτροπή δεν
είναι σαφής, ορατή και όντως καθόλου «κυρίαρχη». Αντίθετα η Επιτροπή, στο Μέρος
1ο της Πρότασης εστιάζει την προσοχή της στην επανάληψη σεναρίων και ιδεών που
έχουν ήδη απασχολήσει τη Διοίκηση και τις προηγούμενες μεταρρυθμιστικές
επιλογές και, ιδίως ως προς τις αρμοδιότητες, περιορίζεται στην παράθεση μίας
μεθοδολογίας που αναφέρεται σε τεχνικές μετακίνησης διοικητικών αρμοδιοτήτων
και διόρθωσης του Καλλικράτη με κριτήρια μάλιστα που θέτει η εμπειρία της
διοικητικής λειτουργίας του Υπουργείου Εσωτερικών ενώ δεν φαίνεται να
λαμβάνεται υπόψη η αντίστοιχη εμπειρία των ιδίων των Αυτοδιοικητικών που
λειτουργούν τον «Καλλικράτη».
Είναι όντως φιλότιμες οι προσπάθειες καταγραφής των
αρμοδιοτήτων αλλά δεν είναι βέβαιο ότι και αυτή η καταγραφή δεν θα οδηγήσει
στην κατάστρωση διατάξεων απαρίθμησης και αναδιανομής εκτελεστικών αρμοδιοτήτων
χωρίς να αγγίζεται το πρόβλημα που είναι η ποιοτική διαφοροποίηση των
αρμοδιοτήτων των κεντρικών, επιτελικών δομών διακυβέρνησης και η μεταφορά
αρμοδιοτήτων ανώτατης διοίκησης, δηλαδή ολοκληρωμένων αρμοδιοτήτων, στους
Δήμους και τις Περιφέρειες.