Η Πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών για τις αρμοδιότητες και τα διάφορα «μοντέλα» των ΟΤΑ: «Ώδινεν όρος και έτεκεν μυν»

Σχολιάζοντας την Πρόταση της Επιτροπής του άρθρου 5 του ν. 4368/2016 για την Αναθεώρηση του Θεσμικού Πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Μέρος 1ο 

Του Δημήτρη Κατσούλη

Α. «Κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των τριών επιπέδων Διοίκησης. Αναπροσδιορισμός της έννοιας και μεθοδολογικές προϋποθέσεις μιας λυσιτελούς ανακατανομής»

Η Πρόταση της Επιτροπής του άρθρου 4 του ν. 4368/2016, δηλαδή της Επιτροπής που συνέστησε το Υπουργείο Εσωτερικών για να επεξεργαστεί την «Αλλαγή» έως και την «Κατάργηση» του «Καλλικράτη» είναι πράγματι εκτεταμένη και καλύπτει ένα ευρύ φάσμα  θεματικών ενοτήτων. Έως σήμερα δεν έχει τύχει πάντως της συστηματικής αξιολόγησης ιδίως από την πλευρά της Αυτοδιοίκησης. Η άποψη ότι το εγχείρημα δεν αντέχει στην σοβαρή αξιολόγηση δεν είναι εύστοχη κυρίως όταν η «άλλη πλευρά» δεν έχει προτείνει και εκείνη το δικό της σχέδιο μεταρρύθμισης. Σε ορισμένες μάλιστα περιπτώσεις, όπως θα αναδείξουμε οι αφετηρίες ή οι προβληματισμοί των δύο πλευρών, της Κυβέρνησης και της Αυτοδιοίκησης όχι μόνο συγκλίνουν αλλά έχουν και κοινό τόπο.
Την Πρόταση της Επιτροπής την αξιολογούμε με κριτήρια το μεταρρυθμιστικό πλαίσιο και τις Τομές Δημοκρατίας που υποδεικνύουμε στα κείμενά μας.
Έχουμε υποστηρίξει ότι:
«Η αποκέντρωση της εξουσίας στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα είναι πρωτίστως μεταρρύθμιση που ενισχύει την δημοκρατία και εμπεδώνει την λαϊκή κυριαρχία. Συνεπώς συνδέεται άμεσα με την δημοκρατική νομιμοποίηση των οργάνων που ασκούν τις αρμοδιότητες, με τη συμμετοχή των πολιτών και των κοινωνιών του Δήμου και της Περιφέρειας στην άσκηση της εξουσίας.
Όσο η μεγάλη αυτή μεταρρύθμιση, η «μεταρρύθμιση μητέρα» όλων των επιμέρους, (σύστημα διακυβέρνησης, καταστατική θέση, εποπτεία κ.ο.κ.) δεν σχεδιάζεται με σοβαρότητα και επίγνωση των συνεπειών της, όσο δεν συνδυάζεται με την αποκέντρωση πόρων, ανθρώπινου δυναμικού και λειτουργικών μέσων, όσο δεν σχεδιάζεται και δεν εφαρμόζεται στο σύνολο του διοικητικού συστήματος  η πραγμάτωση της συνταγματικής επιταγής θα είναι ανεκπλήρωτη, η αυτοδιοίκηση θα παραπαίει μεταξύ δήθεν μεταρρυθμίσεων χειραφέτησης  οι οποίες στην πράξη θα οδηγούν σε επιδείνωση της χειραγώγησή της.
Όσο αυτή η συνολική ανακατανομή δεν πραγματώνεται η διελκυστίνδα μεταξύ κεντρικού κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης ως προς τις αρμοδιότητες θα κινείται προς την πλευρά του κεντρικού κράτους και της γραφειοκρατικής «τάξης» των Υπουργείων.
Η κατανομή των αρμοδιοτήτων σε αυτή την ευρεία κλίμακα δεν μπορεί να αποσυνδέεται με την ανακατανομή των πόρων που απαιτούνται για την άσκησή τους. Συνεπώς κρίσιμη φάση μίας μεταρρυθμιστικής διαδικασίας αυτού του περιεχομένου είναι η κοστολόγηση των υπηρεσιών και συνεπώς η ανακατανομή των πόρων ανάλογα με την μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων και των υπηρεσιών σε κεντρικό και αυτοδιοικητικό επίπεδο.
Δεν εννοείται ευρεία αποκέντρωση αρμοδιοτήτων χωρίς την μετακίνηση υπηρεσιών και προσωπικού. Η άσκηση των επιτελικών λειτουργιών στα Υπουργεία απαιτεί λιγότερο και διαφορετικής ποιότητας προσωπικό ενώ αντίθετα η μεταβίβαση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στους Δήμους και τις Περιφέρειες απαιτεί περισσότερο, καταρχήν, και έμπειρο στην εκτελεστική λειτουργία προσωπικό» (http://tetradioaftodioikisis.blogspot.gr/2017/02/blog-post.html).

Η Πρόταση της Επιτροπής δεν έχει ως αφετηρία ένα συγκεκριμένο στρατηγικό πλαίσιο, όπως αναδεικνύουμε, για την αλλαγή του συγκεντρωτικού κράτους με την οικοδόμηση της Πολυεπίπεδης Πολιτείας που βασίζεται στο Επιτελικό Κράτος, στις Περιφέρειες και τους Δήμους έτσι ώστε να προκρίνεται η δραστική ανακατανομή της δημόσιας εξουσίας μεταξύ αυτών των τριών επιπέδων δημοκρατικής διακυβέρνησης. Γενικότερα ο στρατηγικός στόχος, η κυρίαρχη πολιτική εντολή πάνω στην οποία κλήθηκε να εργαστεί η Επιτροπή δεν είναι σαφής, ορατή και όντως καθόλου «κυρίαρχη». Αντίθετα η Επιτροπή, στο Μέρος 1ο της Πρότασης εστιάζει την προσοχή της στην επανάληψη σεναρίων και ιδεών που έχουν ήδη απασχολήσει τη Διοίκηση και τις προηγούμενες μεταρρυθμιστικές επιλογές και, ιδίως ως προς τις αρμοδιότητες, περιορίζεται στην παράθεση μίας μεθοδολογίας που αναφέρεται σε τεχνικές μετακίνησης διοικητικών αρμοδιοτήτων και διόρθωσης του Καλλικράτη με κριτήρια μάλιστα που θέτει η εμπειρία της διοικητικής λειτουργίας του Υπουργείου Εσωτερικών ενώ δεν φαίνεται να λαμβάνεται υπόψη η αντίστοιχη εμπειρία των ιδίων των Αυτοδιοικητικών που λειτουργούν τον «Καλλικράτη».
Είναι όντως φιλότιμες οι προσπάθειες καταγραφής των αρμοδιοτήτων αλλά δεν είναι βέβαιο ότι και αυτή η καταγραφή δεν θα οδηγήσει στην κατάστρωση διατάξεων απαρίθμησης και αναδιανομής εκτελεστικών αρμοδιοτήτων χωρίς να αγγίζεται το πρόβλημα που είναι η ποιοτική διαφοροποίηση των αρμοδιοτήτων των κεντρικών, επιτελικών δομών διακυβέρνησης και η μεταφορά αρμοδιοτήτων ανώτατης διοίκησης, δηλαδή ολοκληρωμένων αρμοδιοτήτων, στους Δήμους και τις Περιφέρειες.

Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση με αποκέντρωση της εξουσίας από τα Υπουργεία στις Περιφέρειες και τους Δήμους

Ομιλία του Δημάρχου Χαλκιδέων Χρήστου Παγώνη στη Κοινή Συνάντηση ΠΕΔ Στερεάς Ελλάδας και Θεσσαλίας για την Μεταρρύθμιση στην Αυτοδιοίκηση

Αγαπητοί συνάδελφοι,
Η σημερινή μας συνάντηση γίνεται για να συζητήσουμε τις προτάσεις του Πορίσματος του Υπουργείου Εσωτερικών για την πολυδιαφημισμένη αλλαγή του Καλλικράτη, για την μεταρρύθμιση στην τοπική αυτοδιοίκηση.
Αντιπαρέρχομαι, ορισμένα καίρια ερωτήματα που  όμως απαιτούν και μακρά συζήτηση  και ίσως είναι εκτός της ατζέντας.
Πρώτα απ΄όλα
• Γιατί σήμερα χρειάζεται ακόμη μία μεταρρύθμιση στην Αυτοδιοίκηση;
• Γιατί χρειάζεται να αλλάξει ο Καλλικράτης όταν είναι βέβαιο ότι η τραγική οικονομική κρίση αλλά και η βούληση της Πολιτείας, του Κεντρικού Κράτους, δεν επέτρεψαν την συνολική και σε όλες τις πτυχές εφαρμογή της μεταρρύθμισης, έτσι ώστε να αξιολογηθεί και να απορριφθεί;
• Εάν πράγματι χρειάζεται να αλλάξει ο Καλλικράτης και το σημερινό σύστημα της Αυτοδιοίκησης από ποια αξιολόγηση της εφαρμογής του προέκυψε και σε ποιες κατευθύνσεις θα γίνουν αυτές οι αλλαγές;
Αυτά τα ερωτήματα δεν τέθηκαν και δεν απαντήθηκαν
Απλώς ξεκίνησαν με το σύνθημα να αλλάξουμε τον μνημονιακό και δημαρχοκεντρικό Καλλικράτη για να καταλήξουν μετά από κυοφορία πολλών μηνών σε αυτό το Πόρισμα το οποίο όμως είναι ένα Πόρισμα Ομάδων Εργασίας κυρίως Υπηρεσιακών Στελεχών με κάποιες ίσως ιδέες που εκφράζουν την Κυβέρνηση. Δεν είναι απαραιτήτως κακό αυτό. Το κακό είναι ότι αυτές οι προτάσεις δεν προέκυψαν μέσα από την ουσιαστική συμμετοχή της ίδιας της τοπικής αυτοδιοίκησης στο διάλογο, αφού η συμμετοχή μας κατέστη περιορισμένη και κυρίως τυπική. Αντιθέτως οι προτάσεις του Πορίσματος όταν δεν απηχούν απόψεις πολιτικών κύκλων της κυβερνητικής πλειοψηφίας είναι αποκύημα της εμπειρίας, ενδεχομένως, αλλά και των εμμονών των υπηρεσιακών παραγόντων του Υπουργείου Εσωτερικών, δεν είναι όμως σε καμία περίπτωση βγαλμένες μέσα από την εμπειρία των στελεχών της Αυτοδιοίκησης.
Ακούγαμε έως τώρα ότι η μεταρρύθμιση που θα έρθει δεν θα είναι σαν τις προηγούμενες κυρίως γιατί θα ξαναμοίραζε τις αρμοδιότητες μεταξύ Κράτους και Αυτοδιοίκησης και θα εξασφάλιζε τους αντίστοιχους πόρους. Δηλαδή όλα αυτά που και άλλοτε εξαγγέλλονταν αλλά στην πράξη κατέληγαν διαφορετικά. Αντί γιαυτό όμως η πολύμηνη κυοφορία της Επιτροπής διατυπώνεται σε μία πρόταση μεθοδολογίας αμφιβόλου εφαρμοστικότητας και αποτελέσματος χωρίς να ξαναμοιράζει τις αρμοδιότητες και κυρίως χωρίς να το κάνει αυτό με εργαλείο τις αρχές τις εγγύτητας και της επικουρικότητας. Εν κατακλείδι, τίποτε το καινούργιο δεν προτείνει για τις αρμοδιότητες, αλλά αντιθέτως εντείνει τα προβλήματα εισάγοντας έστω ως παραδείγματα θέματα ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων και Περιφερειών, όπως το θέμα των Πολεοδομιών ή νεκρανασταίνει Υπηρεσίες όπως οι παλιές ΤΥΔΚ, όταν ένας από τους στόχους των μεγάλων Δήμων που σχημάτισε ο Καλλικράτης ήταν ακριβώς η ικανότητά τους να παρέχουν υπηρεσίες αλλά και να συγκροτούν βασικές υποστηρικτικές υπηρεσίες όπως τεχνικές κ.ο.κ. 
Δεν αναζήτησε η Επιτροπή τις αιτίες για τις οποίες μεσούσης της κρίσης  οι Δήμοι δεν μπόρεσαν να αναπτύξουν τις υπηρεσίες τους, δεν υποστηρίχθηκαν γιαυτό από την Πολιτεία, και δεν  μας απαντά πως, χωρίς στοιχειωδώς δικές τους υποστηρικτικές υπηρεσίες  οι Δήμοι θα μπορέσουν να ασκήσουν τις αρμοδιότητές τους, πόσο μάλλον να γίνουν και αποδέκτες περισσοτέρων, όπως απαιτείται σύμφωνα με την αρχή της εγγύτητας.
Με άλλα λόγια μέσα από τις πολυσέλιδες πολυλογίες της Πρότασης ή καλύτερα της μη Πρότασης, στο θέμα των αρμοδιοτήτων αποκαλύπτεται δυστυχώς  όχι μόνο η ακαταλληλότητα αυτής της Επιτροπής να ανοίξει νέους δρόμους ισχυρής Αυτοδιοίκησης αλλά και η σκοπιμότητα να υποβαθμιστούν οι Δήμοι, να χειραγωγηθούν ακόμη περισσότερο ιδίως οι μεσαίοι και μικροί Δήμοι αφού θα στερηθούν μέσα, προσωπικό και αρμοδιότητες.
Σε αυτό το περιτύλιγμα των 400 και σελίδων βρίσκεται ο «κρυμμένος Θησαυρός.  Η αλλαγή του εκλογικού νόμου.
Κατά την γνώμη μου, εμείς της Αυτοδιοίκησης πρέπει να είμαστε ανοικτοί στον διάλογο χωρίς να πέφτουμε στην παγίδα της τυφλής ή χωρίς επιχειρήματα μεταρρύθμισης του εκλογικού συστήματος. Για να εξηγούμαι:
Η υιοθέτηση ενός εκλογικού συστήματος απλής αναλογικής μπορεί να οδηγήσει στην ακυβερνησία τους Δήμους. Ιδίως όταν η σύγκρουση μεταξύ του Δημάρχου και του Δημοτικού Συμβουλίου γίνεται οξεία και αγεφύρωτη. Λέει ο αντίλογος. Μα και σήμερα οι περισσότερες αποφάσεις λαμβάνονται ομόφωνα. Γιατί αυτό να μην γίνεται και αύριο.
Δεν θα γίνεται για έναν απλό λόγο. Γιατί σήμερα έχουν ομοφωνίες επειδή η ύπαρξη μίας δεδομένης πλειοψηφίας παγιώνει την ομογνωμία Δημάρχου και Συμβουλίου και οι παρατάξεις της μειοψηφίας πλαισιώνουν αυτή την ομογνωμία. Όταν στο Συμβούλιο διαμορφώνεται συγκρουσιακή πλειοψηφία κατά του Δημάρχου θα εκλείψουν οι προϋποθέσεις της ομοφωνίας και θα αναδεικνύονται οι τυφλές συγκρούσεις.