Βαθιές τομές για την αναγέννηση της τοπικής δημοκρατίας (1)

Μέρος Πρώτο

Ένα νέο σύστημα διακυβέρνησης στους Δήμους

Του Δημήτρη Κατσούλη

Με ιδιαίτερη προσοχή διαβάσαμε τις προτάσεις του κυβερνώντος κόμματος για τις αλλαγές στην τοπική αυτοδιοίκηση. Αρκετές από αυτές, ίσως οι περισσότερες, είναι εύστοχες στο μέτρο που η ευλόγως γενικόλογη διατύπωση αντικατοπτρίζει ολοκληρωμένες και κυρίως αποτελεσματικές θεσμικές καταστρώσεις. Υπάρχουν και άλλες που ίσως παραπέμπουν σε ατελείς επιλογές ή ακόμη και σε ιδεοληπτικές εμμονές. Και αυτές αξίζει να συζητηθούν και ίσως στην πορεία καταλήξουν σε εύστοχες θεσμικές αλλαγές.

Μεταξύ αυτών λέγεται ότι είναι και η αποδόμηση του λεγόμενου δημαρχοκεντρικού συστήματος διακυβέρνησης με την απόλυτη διάλυση κάθε μορφής μονοπρόσωπου ή ακόμη και μονοπαραταξικού εκτελεστικού οργάνου και στη θέση του να οργανωθεί ένα σύστημα συλλογικής διοίκησης χωρίς τη διάκριση σε πλειοψηφία και μειοψηφία, πράγμα εκτός των άλλων και αντίθετο προς τη δημοκρατική αρχή η οποία πρέπει να διέπει την οργάνωση του συστήματος διακυβέρνησης των ΟΤΑ. Ακούστηκε μάλιστα ότι υπάρχει η σκέψη να μετέχει, τηρουμένης της διάκρισης σε πλειοψηφία και μειοψηφία, και η μειοψηφία στην εκτελεστική επιτροπή ή ακόμη πιο πέρα να υπάρχει και αντιδήμαρχος από την μειοψηφία!!! Βέβαια το τι ακούγεται δεν σημαίνει ότι κανείς πρέπει να το λαμβάνει και σοβαρά!!! Στις περιπτώσεις αυτές όμως, όπως και σε προηγούμενες μεταρρυθμίσεις συνέβη, εμμονές και ιδεοληψίες να υπονόμευσαν προοδευτικές και λίαν μεγαλεπήβολες επιλογές, όλα λοιπόν είναι πιθανά!!!

Το λεγόμενο δημαρχοκεντρικό σύστημα έχει δύο όψεις ανάλογα με την οπτική γωνία που το προσεγγίζει κανείς. Έχει όμως και μία κοινή συνισταμένη. Στην μία όψη, για τους έξω από την αυτοδιοίκηση ή την άσκηση της δημοτικής εξουσία φαντάζει μονοκρατορικό και αυταρχικό, για τους μέσα φαντάζει μία διαρκής προσπάθεια διαχείρισης συμμαχιών και συμφερόντων που συνυπάρχουν στη δημαρχιακή ex lege, καθορισμένη πλειοψηφία. Αναμφίβολα υπάρχουν στοιχεία που είναι σταθερά και αυθεντικά και άλλα που προσδίδονται από τους εκείνους που ενδύονται τον ρόλο του Δημάρχου. Κοινή συνισταμένη πάντως και των δύο όψεων είναι το γεγονός της άμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης του Δημάρχου σε απόλυτη συνάφεια με τη θέση του ως πολιτικού ηγέτη της ευρύτατης ex lege πλειοψηφίας. Πέραν αυτών ο Δήμαρχος στην ελληνική αυτοδιοίκηση έχει την θεσμική θέση που έχει σε όλα τα ισχύοντα ευρωπαϊκά συστήματα ανεξαρτήτως του τρόπου εκλογής και της σχέσης του με το Δημοτικό Συμβούλιο. Κατά κανόνα δε είναι στην κορυφή της διοικητικής δομής του Δήμου και εκτός από πολιτικός ηγέτης είναι και διοικητικός ηγέτης, ιδιότητα που φέρει είτε με παραδοσιακό πλαίσιο είτε με πιο τεχνοκρατικό και σύγχρονο ως manager.

Ειρήσθω εν παρόδω, ότι η οργανωτική δομή, το σύστημα διακυβέρνησης, το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων συνθέτουν όλα μαζί τη δυναμική της τοπικής αυτοδιοίκησης σε σχέση με το συνολική συγκρότηση της δημοκρατικής Πολιτείας. Συνεπώς η ιδεοληπτική ή μη προσέγγιση των επιμέρους πτυχών αυτής της δυναμικής μπορεί να συμβάλλει αντίστοιχα στην ενδυνάμωσή της ή στην αποδόμησή της.

Αποστολή της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι η διοίκηση, υπό την έννοια ασφαλώς της διακυβέρνησης, των τοπικών υποθέσεων σε θεσμικό περιβάλλον πολιτικής και διοικητικής αυτοτέλειας έτσι ώστε η διακυβέρνηση να διεξάγεται αποτελεσματικά και προς όφελος του τοπικού δημοσίου συμφέροντος διεργασία η οποία απαιτεί, στο σύγχρονο ανταγωνιστικό πεδίο, εύστοχες, άμεσες και ασφαλώς νομιμοποιημένες στην τοπική κοινωνία αποφάσεις, προϋποθέτει δε σαφές και επίσης δημοκρατικά νομιμοποιημένο στρατηγικό προγραμματικό σχεδιασμό, αποδοτικό διοικητικό management και ανοικτή στην κοινωνία λογοδοσία. Όλα αυτά προϋποθέτουν, συλλογικότερη ασφαλώς αλλά, προγραμματικά συμπαγή Ηγεσία. Αλλιώς τα όργανα του Δήμου θα μεταβληθούν σε λέσχη συζητούντων ή σε διοικητικό συμβούλιο σωματείου.

Το ισχύον σύστημα δημοτικής διακυβέρνησης έχει πλέον ως προς ορισμένες πτυχές εξαντλήσει τα όρια της αποτελεσματικότητά του – εάν ποτέ την είχε- και απαιτείται μία συνολική αξιολόγηση έτσι ώστε να μεταρρυθμιστεί σε ένα σύγχρονο, δημοκρατικό και λειτουργικό σύστημα. Δεν είναι η δημαρχοκεντρική φυσιογνωμία του ζήτημα αρμοδιοτήτων ή τρόπου εκλογής του Δημάρχου. Ο Δήμαρχος παντού σε όλο τον κόσμο έχει αυτές τις αρμοδιότητες. Η επίφαση του δημαρχοκεντρικότητας ή ακόμη και η πραγματική λειτουργία του με επίκεντρο την προσωπικοκεντρική  Ηγεσία του Δημάρχου συνίσταται κυρίως στην δεδομένη ευρεία ex lege πλειοψηφία των 3/5 του Δημοτικού Συμβουλίου η οποία μάλιστα ενώ είναι ποσοτικά ισχυρή είναι δομικά και ποιοτικά ευάλωτη και αρκετές φορές αποσυντίθεται με δραματικές συνέπειες για την αποτελεσματική διακυβέρνηση. Η πλειοψηφία αυτή που θεωρείται η δύναμη του Δημάρχου είναι τελικά και η “αχίλλειος πτέρνα”, η “φυλακή” του.

Όταν γίνεται λόγος για την δημαρχοκεντρικότητα του συστήματος διακυβέρνησης φαίνεται να αγνοείται πολλές φορές η άσκηση σημαντικών και κομβικών αρμοδιοτήτων ιδίως οικονομικής διακυβέρνησης από ένα συλλογικό διοικητικό όργανο την Οικονομική Επιτροπή ή παλαιότερα τη Δημαρχιακή Επιτροπή. Εκεί τηρουμένων των συσχετισμών πλειοψηφίας και μειοψηφίας συμμετέχουν και εκπρόσωποι της μειοψηφίας σε ισότιμη βάση και αποφασίζουν συλλογικά. Την ίδια στιγμή σε αρκετά ευρωπαϊκά συστήματα που μάλιστα δεν υπήρχε άμεση εκλογή του Δημάρχου   παρόμοιο όργανο συλλογικής οικονομικής διοίκησης δεν υπήρξε. Συστήματα που είχαν μάλιστα και απολύτως αναλογικό εκλογικό σύστημα (βλ. Ιταλία πριν την μεταρρύθμιση του 1990). Και όμως αυτά δεν διέφεραν ως προς τον κομβικό ηγετικό ρόλο του Δημάρχου αλλά και την συλλογική άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας στην βάση προγραμματικών πλειοψηφιών.

Είναι καιρός να ξεφύγουμε από τους μύθους, τις ιδεοληπτικές εμμονές και τις παραμορφώσεις της πραγματικότητας.

Σήμερα, πράγματι η  ex lege  ευρύτατη πλειοψηφία των 3/5 και η άρνηση της εφαρμογής των συνταγματικών αρχών της ίσης αντιπροσώπευσης δεν δικαιολογούνται ούτε από την προφανή θεωρητικά όμως “διοικητική σταθερότητα”. Αυτή η μορφή του συστήματος διακυβέρνησης παράγει πλέον περισσότερα αδιέξοδα και αποδυναμώνει αντί να ισχυροποιεί  τη δημοτική Ηγεσία η οποία παρότι έχει ισχυρά στοιχεία συλλογικότητας, όπως π.χ. οι εξουσίες της Οικονομικής Επιτροπής εν τούτοις υποβαθμίζει την προγραμματική συλλογικότητα και την λογοδοσία, το δημοκρατικό πολιτικό έλεγχο που είναι κινητήρια πνοή της τοπικής δημοκρατίας.

Το σύστημά μας βασίζεται στην άμεση εκλογή  του Δημάρχου ως εκτελεστικού διοικητικού και πολιτικού ηγέτη του Δήμου και του Δημοτικού Συμβουλίου ως του κυρίαρχου αντιπροσωπευτικού οργάνου. Οργανώνεται ένα διττό πεδίο λαϊκής νομιμοποίησης το οποίο διασφαλίζει τη διοικητική- “κυβερνητική” σταθερότητα και την δημοκρατική αντιπροσώπευση της τοπικής κοινωνίας. Αυτό το διττό πεδίο πρέπει να διατηρηθεί ως κατάκτηση του θεσμικού αυτοδιοικητικού πολιτισμού μας. Πάνω σε αυτό πρέπει να κτίσουμε τις αλλαγές που είναι αναγκαίες για να αποδοθεί συλλογικότητα, αποτελεσματικότητα και  δημοκρατικός έλεγχος.

Προς αυτή την κατεύθυνση είναι ώριμες οι παρακάτω μεταρρυθμίσεις:

• Αλλαγή του εκλογικού συστήματος και εφαρμογή αναλογικού συστήματος ενδεχομένως με όριο εισόδου συνδυασμού (δημοτικής παράταξης) στο Δημοτικό Συμβούλιο το ποσοστό 3 ή και 5%.
• Άμεση εκλογή του Δημάρχου με 50%+1 ή σε δεύτερο γύρο όπως ισχύει σήμερα. Κάθε υποψήφιος Δήμαρχος υποστηρίζεται τουλάχιστον από έναν συνδυασμό υποψηφίων συμβούλων ενδεχομένως και από περισσότερους.
• Όριο θητειών για όλους τους αιρετούς. Δύο θητείες για Δήμαρχο και τέσσερις θητείες για Δημοτικούς Συμβούλους.
• Ο εκλεγείς Δήμαρχος διαβουλεύεται με τις εκπροσωπούμενες στο Δημοτικό Συμβούλιο δημοτικές παρατάξεις για την συγκρότηση πλειοψηφίας στην βάση προγραμματικής συμφωνίας η οποία εγκρίνεται από το Δημοτικό Συμβούλιο.
• Συγκρότηση της Εκτελεστικής Επιτροπής με πρωτοβουλία του Δημάρχου στην βάση της προγραμματικής πλειοψηφίας. Στην Εκτελεστική Επιτροπή μετέχουν μέλη προτεινόμενα από τις δημοτικές παρατάξεις που συγκροτούν την προγραμματική πλειοψηφία.
• Κατάργηση των Αντιδημάρχων, με την σημερινή μορφή, και αντικατάσταση με το αξίωμα του Επιτρόπου ήτοι του μέλους της Εκτελεστικής Επιτροπής. Κάθε Επίτροπος έχει την ευθύνη ενός  Τομέα Δημοτικής Πολιτικής. Οι τομείς δημοτικής πολιτικής ορίζονται από τον νομοθέτη ως προς το περιεχόμενο και τον αριθμό ανάλογα με τον πληθυσμό του Δήμου. Είναι από τρεις έως επτά στους μεγάλους Δήμους.  Επιπλέον ορίζεται και ένας Δημοτικός Σύμβουλος ως αναπληρωτής του Δημάρχου ή ως Αντιδήμαρχος ο οποίος ασκεί επιτελικές αρμοδιότητες που του ορίζει ο Δήμαρχος και τον αναπληρώνει όταν κωλύεται η απουσιάζει.  Συνεπώς η Εκτελεστική Επιτροπή, η οποία είναι η οιωνεί “δημοτική κυβέρνηση”, αποτελείται από τον Δήμαρχο, τον Αναπληρωτή του Δημάρχου και τους Επιτρόπους των Τομέων της δημοτικής πολιτικής. Η Εκτελεστική Επιτροπή ασκεί τη συλλογική και υπό την διεύθυνση του Δημάρχου τη διοίκηση στο Δήμο στην βάση της προγραμματικής συμφωνίας που έχει εγκριθεί από την πλειοψηφία του Δημοτικού Συμβουλίου.
• Το Δημοτικό Συμβούλιο λειτουργεί σε ολομέλεια και σε επιτροπές ασκώντας τον βουλευόμενο, προγραμματικό και ελεγκτικό προς την Εκτελεστική Επιτροπή ρόλο του. Οι Επιτροπές διακρίνονται σε Διοικητικές που ασκούν αποφασιστικές αρμοδιότητες και στις οποίες η ολομέλεια μπορεί να αναθέσει και επιπλέον αρμοδιότητές της και  στις Εισηγητικές Επιτροπές  οι οποίες επεξεργάζονται τα θέματα που εισάγονται στην ολομέλεια και στις οποίες μετέχουν και μη αιρετοί. Οι Διοικητικές Επιτροπές είναι τρεις: Η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Τεχνικών Θεμάτων και η Επιτροπή Κοινωνικών θεμάτων και Τοπικής Ανάπτυξης. Στην σύνθεσή τους εκπροσωπούνται αναλογικά όλες οι δημοτικές παρατάξεις. Δια των Διοικητικών Επιτροπών το Δημοτικό Συμβούλιο μετέχει άμεσα σε καίριους τομείς της Διοίκησης ασκώντας αρμοδιότητες Ανώτατης Διοίκησης (εκτέλεση προϋπολογισμού, διεξαγωγή διαγωνισμών κ.ο.κ.) αλλά και ασκώντας πολιτικό έλεγχο στην Εκτελεστική Επιτροπή.
• Αναδιοργάνωση αλλά και ενδυνάμωση των θεσμών διαβούλευσης με τους φορείς της τοπικής κοινωνίας και τους πολίτες καθώς και ουσιαστικοποίηση των διαδικασιών λογοδοσίας του Δημάρχου και της Εκτελεστικής Επιτροπής.
• Αναδιοργάνωση του συστήματος της ενδοδημοτικής αποκέντρωσης με απλοποίηση των επιπέδων και ενίσχυση της συμμετοχής στον προγραμματισμό αλλά και στον έλεγχο των δράσεων του Δήμου σε αποκεντρωμένο επίπεδο. Στις κοινότητες κάτω των 500 κατοίκων αντικατάσταση των Συμβουλίων με την Συνέλευση των κατοίκων.

Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση του συστήματος διακυβέρνησης συνοδεύεται επίσης και από αλλαγές που ενισχύουν την καταστατική θέση των αιρετών και εκλογικεύουν το καθεστώς των δορυφορικών δημοτικών νομικών προσώπων καθώς και της επιχειρηματικής δραστηριότητας των ΟΤΑ.

Η συζήτηση για τις μεταρρυθμίσεις στην Αυτοδιοίκηση, όπως και σε άλλα πεδία, γίνεται έως τώρα με συνθήματα και αφορισμούς χωρίς ουσιαστικό και σε βάθος διάλογο. Είμαστε, σε μεγαλύτερο βαθμό από άλλοτε, στην εποχή των αντι-θέσεων και όχι των συνθέσεων. Για παράδειγμα εμπεδώνεται η άποψη ότι για όλα φταίει ο Καλλικράτης ή ίσως και ο Καποδίστριας, τίτλοι εμβληματικοί. Ο Καλλικράτης βέβαια θέσπισε διαδικασίες που στόχευαν – ίσως ανεπιτυχώς- στον περιορισμό της δημαρχοκεντρικότητας με την εισαγωγή της Εκτελεστικής Επιτροπής καθώς και θεσμούς διαβούλευσης και λογοδοσίας. Γιαυτό κανείς δεν μιλάει. Αντίθετα όσα αποδίδονται στον Καλλικράτη συνήθως είναι θεσμοθετημένα πολλές δεκαετίες τώρα. Κανείς επίσης δεν διερωτάται γιατί  στην πράξη δεν λειτούργησαν οι αρχές της συμμετοχής, της διαφάνειας, της διαβούλευσης και της λογοδοσίας στις οποίες  στόχευε ο νομοθέτης. Αποδυναμώθηκαν, όχι μόνο  λόγω της θεσμικής ατέλειας αλλά κυρίως και λόγω της αποστροφής των περισσοτέρων αιρετών στην υιοθέτηση καινοτόμων λειτουργιών που αλλάζουν την πεπατημένη και την κακώς εννοούμενη προσωποκεντρική εξουσία η οποία αποδίδεται όχι ελέω του Καλλικράτη αλλά ελέω της πάγιας ex lege ευρύτατης και ενίοτε ελεγχόμενης πλειοψηφίας.

Πέραν της καθαρά "επικοινωνιακής επιμονής" περί κατάργησης του Καλλικράτη, ακόμη και του Καποδίστρια, και εφαρμογής ενός νέου συστήματος είναι φρόνιμο, τουλάχιστον στο χώρο της Αυτοδιοίκησης, να γίνει μία σοβαρή συζήτηση για τις αδυναμίες του συστήματος διακυβέρνησης, για τις αναγκαίες αλλαγές προς την κατεύθυνση μίας συλλογικότερης και περισσότερο συμμετοχικής  διοίκησης με γνώμονα πάντοτε την αποτελεσματικότερη εκτέλεση της πολιτικής εντολής ήτοι τη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος και της ποιότητας ζωής των πολιτών και με στόχο μία αυτοδιοίκηση αξιόπιστο και ισότιμο εταίρο στη δομή της πολυεπίπεδης Δημοκρατικής Πολιτείας.