Προσχέδιο Κώδικα Αυτοδιοίκησης: Η κατηγοριοποίηση των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ σε κρατικές και τοπικές σε συνδυασμό με την απαρίθμησή τους εγείρει επιφυλάξεις

 

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

Ο συντακτικός νομοθέτης καταστρώνει το πεδίο των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ορίζοντάς τους ως αποκλειστικούς  φορείς της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων. Συγκεκριμένα ορίζει ότι «η  διοίκηση  των  τοπικών  υποθέσεων  ανήκει  στους  οργανισμούς  τοπικής  αυτοδιοίκησης  πρώτου  και  δευτέρου  βαθμού.  Υπέρ  των  οργανισμών  τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει το τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση  των τοπικών υποθέσεων». Σύμφωνα με την ως άνω επιταγή του άρθρου 102,  παρ.1 Συντ. όλες οι τοπικές υποθέσεις ανήκουν στους οργανισμούς τοπικής  αυτοδιοίκησης (στο   εξής   και:   ΟΤΑ).   Το   ζητούμενο   πάντως   είναι   ο  προσδιορισμός των τοπικών υποθέσεων.

Γύρω από το περιεχόμενο της συνταγματικής επιταγής του άρθρου 102,  παρ.2 Συντ έχει ήδη αναπτυχθεί προβληματισμός τόσο στην επιστήμη όσο  και στους πολιτικούς της αυτοδιοίκησης. Δύο  είναι οι κρίσιμες διαστάσεις  αυτού του προβληματισμού: το εύρος και το περιεχόμενο της έννοιας της  διοίκησης και το εύρος πλέον της έννοιας της τοπικής υπόθεσης. Ως προς  το πρώτο γίνεται δεκτό ότι ο συντακτικός νομοθέτης δεν προσδιορίζει το  περιεχόμενο του όρου «διοίκηση» στην τυπική στενή έννοια, αποκλείοντας τις  αποφάσεις πολιτικής στοχοθεσίας και ανώτατης διοίκησης αλλά αντιθέτως  επιτάσσει  την  άσκηση  της  διοίκησης  των  τοπικών  υποθέσεων  με  τις  προϋποθέσεις  της ελευθερίας  δράσης  και  πρωτοβουλίας  των  αιρετών  οργάνων  τα  οποία  είναι  εξάλλου  φορείς  της  πολιτικής  εντολής  της  οργανωμένης σε εκλογικό σώμα τοπικής κοινωνίας. Ως προς το δεύτερο, η  έννοια της τοπικής υπόθεσης είναι γενική και αφηρημένη διότι, ιδίως μετά την συγκρότηση    και    του    δευτέρου    βαθμού    τοπικής    αυτοδιοίκησης, προσδιορίζεται  και  σε  ευρύτερο  πεδίο,  αρχικά  νομαρχιακό  και σήμερα περιφερειακό, όπου αμβλύνεται ο τοπικός χαρακτήρας, τουλάχιστον όπως παραδοσιακά είχε γίνει κατανοητός στο επίπεδο της πρωτοβάθμιας τοπικής  αυτοδιοίκησης.

Συνεπώς   το   εύρος   των   αρμοδιοτήτων   που   ανήκουν   στην   τοπική  αυτοδιοίκηση, η δημοκρατική νομιμοποίηση των αιρετών οργάνων της, η  αναγκαία άσκηση της δημόσιας εξουσίας πλησιέστερα στους πολίτες με  όρους που εγγυώνται την συμμετοχή τους σε αυτήν, όλα αυτά συγκροτούν ένα σύστημα  αρχών  και  κανόνων  που καθορίζουν  αποφασιστικά  την  αποστολή,  τον  ρόλο,  τα  καθήκοντα,  τα  δικαιώματα  και  γενικότερα  το  νομικοπολιτικό   status   των   πολιτών   εκείνων   που   αναλαμβάνουν   να  υπηρετήσουν την οργανωμένη τοπική κοινωνία ως αντιπρόσωποί της και  αιρετοί πολιτικοί λειτουργοί της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας εκτός από την διάταξη του άρθρου 3 περί του περιεχομένου της έννοιας της τοπικής αυτονομίας, επιτάσσει με τις διατάξεις των  παρ. 4 και 5 του άρθρου 6 τα ακόλουθα: «  4.   Οι  αρμοδιότητες  που  ανατίθενται  στους  Οργανισμούς  Τοπικής  Αυτοδιοίκησης  πρέπει κανονικά να είναι πλήρεις και αποκλειστικές. Δεν   μπορούν να αμφισβητούνται ή να περιορίζονται από άλλη αρχή, κεντρική ή  περιφερειακή, παρά στα πλαίσια του νόμου. 5.  Σε περίπτωση αναθέσεως εξουσιών από μια κεντρική ή  περιφερειακή αρχή, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να απολαμβάνουν κατά   το δυνατόν της ελευθερίας προσαρμογής της άσκησης των  εξουσιών  αυτών   στις τοπικές συνθήκες.». Οι επιταγές του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομία, δυνάμει του άρθρου 28, παρ.1 Συντ.,  υπερισχύουν των διατάξεων του εθνικού Δικαίου της Αυτοδιοίκησης και δεσμεύουν τον Έλληνα νομοθέτη, εν προκειμένω τον νομοθέτη του Κώδικα της Αυτοδιοίκησης.

 

Η κατηγοριοποίηση των αρμοδιοτήτων Δήμων και Περιφερειών όπως ορίζεται στο άρθρο Υ+8 του Γ΄ Βιβλίου (ΟΡΓΑΝΩΤΙΚΟ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ) του Προσχεδίου του Κώδικα Αυτοδιοίκησης σε αρμοδιότητες που «α) συνδέονται λειτουργικά με τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων χωρικής τους αρμοδιότητας»  και  «β) συνιστούν αποστολή του Κράτους» δημιουργεί εξαρχής ρήγματα στο συνταγματικό τεκμήριο της αρμοδιότητας των ΟΤΑ, καθώς διαμορφώνει το θεσμικό υπόστρωμα για τον περιορισμό των τοπικών υποθέσεων και διευρύνει το υπόστρωμα της κατ’ ανάθεση άσκησης κρατικών αρμοδιοτήτων, κατατάσσοντας στην έννοια της κρατικής υπόθεσης το σύνολο σχεδόν των υποθέσεων που έχουν κατά καιρούς μεταβιβαστεί στην τοπικής αυτοδιοίκηση από τις παλαιές κρατικές νομαρχίες ή ακόμη και από τα Υπουργεία. Οι αρμοδιότητες αυτές δεν κατοχυρώνονται ως αποκλειστικές αρμοδιότητες που «προστατεύονται» από το συνταγματικό τεκμήριο του άρθρου 102 Συντ.

Στον σκληρό πυρήνα αυτής της διάκρισης είναι η αμφισβήτηση της «κρατικής» υπό την ευρεία έννοια, υπόστασης των Δήμων και Κοινοτήτων, δηλαδή της θεώρησής τους ως φορέων της δημόσιας εξουσίας στο πλαίσιο της πολυεπίπεδης οργάνωσης του πολιτικού-διοικητικού συστήματος. Με αυτή την κατηγοριοποίηση εξομοιώνονται οι κατεξοχήν κρατικές υποθέσεις που με ανάθεση έχουν ήδη ακόμη και παγίως ανατεθεί στους Δήμους -κατά κύριο λόγο- αλλά και στις Περιφέρειες, όπως π.χ. η αστική κατάσταση των πολιτών, ή ακόμη και μία σειρά από αδειοδοτήσεις, με το σύνολο σχεδόν των αρμοδιοτήτων που μεταφέρθηκαν με τον Ν. 3852/2010. Περίπου το ενενήντα τοις εκατό των αρμοδιοτήτων της Περιφέρειας προσδιορίζονται ως κρατικές αρμοδιότητες. Στους Δήμους ο αριθμός είναι μικρότερος.

Η ανωτέρω κατηγοριοποίηση δεν θα ήταν τόσο προβληματική από συνταγματική άποψη εάν δεν ακολουθούσε η διάταξη της παρ.1 του άρθρου Υ+9 του Γ΄ Βιβλίου (ΟΡΓΑΝΩΤΙΚΟ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ) του Προσχεδίου του Κώδικα Αυτοδιοίκησης που ορίζει ότι: « 1. Ως προς τον καθορισμό του περιεχομένου και του τρόπου άσκησης των αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους και έχουν μεταβιβαστεί στους δήμους και στις περιφέρειες, καθώς και την εφαρμογή του εκάστοτε ειδικού θεσμικού πλαισίου, καθ’ ύλην αρμόδιος είναι ο κατά περίπτωση δημόσιος φορέας, ο οποίος δεν αποξενώνεται από τη συγκεκριμένη αρμοδιότητά του, λόγω της άσκησης αυτής από τους δήμους και τις περιφέρειες.»

Με τη διάταξη αυτή το μεγαλύτερο -τουλάχιστον αριθμητικά- μέρος των αρμοδιοτήτων κυρίως των Περιφερειών αλλά και των Δήμων ασκούνται υπό την άμεση εξάρτηση του Υπουργείου από το οποίο μεταφέρθηκε η αρμοδιότητα. Δεν αρκεί δηλαδή η άσκηση του ελέγχου νομιμότητας. Μπορεί ανά πάσα στιγμή να παρεμβαίνει το Υπουργείο και να καθορίζει το πλαίσιο άσκησης.

Η εξουσία διαμόρφωσης του νομοθετικού πλαισίου οποιασδήποτε αρμοδιότητας ανήκει ασφαλώς στην Κυβέρνηση και στην νομοθετικής της πρωτοβουλία, ακόμη και γιαυτές που χαρακτηρίζονται ως τοπικές. Στο πλαίσιο της κείμενης νομοθεσίας και εφόσον παρέχει περιθώριο διακριτικής ευχέρειας ή αναγνωρίζει την πρωτοβουλία εξειδίκευσης στους ΟΤΑ, προσδιορίζεται το επιμέρους περιεχόμενο και ο τρόπος άσκησης. Η συμπερίληψη αυτής της διάταξης δεν έχει κανένα άλλον λόγο παρά να περιχαρακώσει την διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, σε σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων που τους ανατίθενται, περιορίζοντας έτσι την τοπική αυτονομία όπως αυτή καταστρώνεται στο άρθρο 3 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.

Η αρχική, ισχύουσα, αντίστοιχη διάταξη που συμπλήρωσε το άρθρο 214 του Ν. 3852/2010 εντάχθηκε με το άρθρο 108 παρ.3 του Ν.4555/2018 και είχε ως εξής: «3. Ως προς το περιεχόμενο και τον τρόπο άσκησης επιμέρους αρμοδιοτήτων, καθώς και την ερμηνεία και εφαρμογή του εκάστοτε ειδικού θεσμικού πλαισίου, αρμόδιος είναι ο κατά περίπτωση καθ` ύλην αρμόδιος δημόσιος φορέας, ο οποίος δεν αποξενώνεται από τη συγκεκριμένη αρμοδιότητά του, λόγω της άσκησης αυτής από τους Ο.Τ.Α.».

Η διάταξη του Ν. 4555/2010 αναφέρεται σε «επιμέρους αρμοδιότητες» και όχι στις εν γένει κρατικές αρμοδιότητες και στην ερμηνεία και εφαρμογή του «ειδικού θεσμικού πλαισίου». Εμμέσως ασφαλώς αναφέρεται σε κατ΄ ανάθεση κρατικές αρμοδιότητες αλλά και προφανώς σε εκείνες που παγίως ασκούν οι ΟΤΑ, όπως αναφέρονται παραπάνω.

Η καταγραφή των περισσοτέρων αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ και κυρίως των Περιφερειών ως κρατικών σε συνδυασμό με την ρήτρα της μη αποξένωσης των αρμοδιοτήτων αυτών από τον φορέα στον οποίο αρχικά ανήκαν ανοίγει τον δρόμο για ενδεχόμενο περιορισμό της τοπικής αυτονομίας κατά την εφαρμογή. Η διάταξη όπως είχε καταστρωθεί με τον  Ν.4555/2018 αρκούσε.

Με την διάταξη του Προσχεδίου του Κώδικα ανοίγει ένα παράθυρο για την μελλοντική αφαίρεση αρμοδιοτήτων από τους ΟΤΑ ενώ το ζητούμενο για την ανάπτυξη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο μίας πολυεπίπεδης διάρθρωσης του Πολιτικού- Διοικητικού Συστήματος είναι η μεταφορά περισσοτέρων και σημαντικότερων αρμοδιοτήτων στους Δήμους και κυρίως στις Περιφέρειες.

Οι παραπάνω ερμηνευτικές προσεγγίσεις  δεν θα είχαν ιδιαίτερη σημασία εάν δεν συσχετιζόταν με την δια της απαριθμήσεως  καταγραφή και την κατηγοριοποίηση των αρμοδιοτήτων στο Παράρτημα που συνοδεύει το Προσχέδιο. Εκεί διαπιστώνει κανείς ότι ακόμη και αυτή η καταγραφή και κατηγοριοποίηση δεν είναι προϊόν ενδελεχούς μελέτης και επεξεργασίας αλλά γίνεται με έναν απλοϊκό μηχανιστικό τρόπο. Όταν ακόμη και αρμοδιότητες προγραμματισμού χαρακτηρίζονται ως κρατικές λόγω των μεθόδων απαρίθμησης αρμοδιοτήτων που εφαρμόστηκαν σε προηγούμενες νομοθετικές πρωτοβουλίες γίνεται πλέον απολύτως σαφές ότι η διαδικασία κωδικοποίησης δεν συνδυάστηκε με την δέουσα επεξεργασία σε αντίθεση με τις περί αυτού διακηρύξεις και προσδοκίες των συλλογικών οργάνων της Αυτοδιοίκησης.