Μόνη λύση η αποκέντρωση για τη μεταρρύθμιση του κράτους

 Άρθρο των Απόστολου Παπατόλια, Δημήτρη Περπατάρη

Αναδημοσίευση από ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ ΤΗΣ ΚΥΡΙΑΚΗΣ 

“Η οργάνωση του παρεμβατικού ρόλου του Κράτους αποτελεί βασική προτεραιότητα της σύγχρονης διακυβέρνησης για να επιτευχθούν ο δημοκρατικός έλεγχος της αγοράς, η εγγυημένη προστασία των δημόσιων αγαθών και οι αναγκαίες θεσμικές προσαρμογές στις ραγδαίες τεχνολογικές ανακατατάξεις. Η προοδευτική πλευρά επιμένει να προβάλλει τις δύο τελευταίες δεκαετίες το αίτημα για πλήρη οργανωτική αναδιάρθρωση του Κράτους, προκειμένου αυτό να ανταποκριθεί στον ρόλο ενός σύγχρονου και αποτελεσματικού «Κράτους-Στρατηγείου», με ισχυρούς θεσμούς αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης και αναβαθμισμένες ρυθμιστικές και ελεγκτικές λειτουργίες.

Καμία οργανωτική ανασυγκρότηση δεν μπορεί, όμως, να ευδοκιμήσει χωρίς να προηγηθεί μια θεμελιακή εκκαθάριση αρμοδιοτήτων και εξουσιών, κατά την οποία τα Υπουργεία θα περιοριστούν στις «στρατηγικές» λειτουργίες, εκχωρώντας τις «υποστηρικτικές» και τις «εκτελεστικές» στην καθ΄ ύλην Αποκέντρωση και την Αυτοδιοίκηση. Η αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων μεταξύ Αποκέντρωσης και Κεντρικής Διοίκησης, με παράλληλη ενίσχυση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης και της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, καθώς και η θεσμική εξασφάλιση (με πόρους και προσωπικό) της αποτελεσματικής άσκησης των αρμοδιοτήτων που θα μεταφερθούν, πρέπει να γίνει κεντρική πολιτική προτεραιότητα του προοδευτικού χώρου. Ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και ο διορθωτικός έλεγχος των εθνικών δημόσιων πολιτικών πρέπει να ανήκουν αποκλειστικά στην Κεντρική Διοίκηση, ενώ η εκτέλεση ή εφαρμογή των εθνικών δημόσιων πολιτικών, δηλαδή η εξειδίκευση και η υλοποίησή τους να κατανέμονται στα καθ΄ ύλην αποκεντρωμένα νομικά πρόσωπα του Κράτους και στην Αυτοδιοίκηση.

Μολονότι οι αλλαγές στο Σύνταγμα δεν αποτελούν πανάκεια διά «πάσαν νόσον» του μοντέλου διακυβέρνησης, μια ριζική διοικητική μεταρρύθμιση θα μπορούσε να ωφεληθεί από μια καλά σχεδιασμένη και εστιασμένη συνταγματική αναθεώρηση. Αν και η «μυθοποίηση» του Συντάγματος είναι συχνά το άλλοθι της αδράνειας και η πηγή ποικίλων ψευδαισθήσεων ως προς την αποτελεσματικότητα αμιγώς συμβολικών διατάξεων, στην παρούσα φάση η αναθεώρηση θα μπορούσε να σηματοδοτήσει την επανεκκίνηση στα θεσμικά και πολιτικά πράγματα του τόπου, κλείνοντας χρονίζουσες εκκρεμότητες και εισάγοντας θεσμούς που θα ανταποκρίνονται στις σύγχρονες συνθήκες διακυβέρνησης.

Πρώτα απ’ ‘όλα είναι κρίσιμο να αρθούν συνταγματικές δεσμεύσεις που εμποδίζουν σύγχρονες λύσεις διακυβέρνησης στην ανακατανομή αρμοδιοτήτων και εξουσιών μεταξύ κεντρικής διοίκησης, αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης. Το άρθρο 101 Σ μοιάζει σήμερα εντελώς παρωχημένο μετά τη δημιουργία ενός πλήρους συστήματος πολυβάθμιας αυτοδιοίκησης. Το νέο άρθρο 101 θα πρέπει, αντιθέτως, να κωδικοποιεί τις βασικές οργανωτικές και λειτουργικές αρχές της δημόσιας διοίκησης, υπό το φως των σύγχρονων εξελίξεων και επιστημονικών πορισμάτων, που επισημαίνουν την ανάγκη: α) συντονισμού και συνεργασίας των διοικητικών επιπέδων, β) αποσαφήνισης και διαχωρισμού των αρμοδιοτήτων με αντιστοίχιση στα στάδια διαμόρφωσης της δημόσιας πολιτικής, δ) υιοθέτησης σύγχρονων εργαλείων τεκμηρίωσης των αποφάσεων, ε) ενδυνάμωσης της «διοικητικής ηγεσίας» και στ) ενίσχυσης των μηχανισμών αξιολόγησης και λογοδοσίας της διοικητικής δράσης.

Τα κυβερνητικά νομοθετήματα, πρόσφατα και μη, για τον εξορθολογισμό της κυβερνητικής δομής (Επιτελικό Κράτος, Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση), σιωπούν εκκωφαντικά ως προς τη στοιχειώδη αποσαφήνιση των σχέσεων Κεντρικού Κράτους-Αποκέντρωσης-Αυτοδιοίκησης. Επιπλέον, με βάση τις ρυθμίσεις του 101 παρ. 1 και 3 ούτε η κεντρική διοίκηση μπορεί να αναλάβει σήμερα αποκλειστικά «στρατηγικές αρμοδιότητες» ούτε η αυτοδιοίκηση «εκτελεστικές». Και αυτό γιατί τα «περιφερειακά όργανα» που ασκούν εκτελεστικές αρμοδιότητες αποτελούν «κρατικά όργανα», απολύτως διακριτά από τους Δήμους και τις Περιφέρειες. Ο μοναδικός τρόπος, επομένως, για να ιδρυθεί τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της Αυτοδιοίκησης στην εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών είναι να εξομοιωθούν τα κρατικά περιφερειακά όργανα της κατά τόπον αποκέντρωσης με τα όργανα της Αυτοδιοίκησης.

Η μετατροπή της Αυτοδιοίκησης σε ισότιμη συνιστώσα του Διοικητικού μας Συστήματος, συνεπάγεται μια ριζικά διαφορετική αρχιτεκτονική του διοικητικού μας συστήματος, στην οποία συνυπάρχουν η κεντρική διοίκηση και η αποκέντρωση, υπό τρεις πλέον εκδοχές: την καθ’ ύλην αποκέντρωση, την «κάθετη αποκέντρωση» των υπουργείων και την κατά τόπον αποκέντρωση, που θα ταυτίζεται με την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Οι συνθήκες δείχνουν ώριμες για μια βαθιά θεσμική τομή, η οποία θα ταυτίσει πλέον την κατά τόπον αποκέντρωση με την αυτοδιοίκηση, όπως συμβαίνει σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες με ισχυρή αυτοδιοικητική παράδοση (Αγγλία, Ιταλία, σκανδιναβικές χώρες). Τέλος, η θεσμική ολοκλήρωση της Αυτοδιοίκησης πρέπει να συμπληρωθεί με την ουσιαστικότερη συμμετοχή της στη νομοπαραγωγική διαδικασία. Μια τέτοια πρόβλεψη εντάσσεται και στον ευρύτερο ευρωπαϊκό διάλογο για τις αναγκαίες «πρωτοβουλίες από τα κάτω», προκειμένου να τονωθούν οι θεσμοί της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Τόλμη και πολιτική βούληση χρειάζονται”.