Η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως ισχυρός πυλώνας Δημοκρατίας, Διαφάνειας, Ανάπτυξης και Κοινωνικής Συνοχής.

ΕΙΣΗΓΗΣΗ ΔΗΜΑΡΧΟΥ ΙΛΙΟΥ ΝΙΚΟΥ ΖΕΝΕΤΟΥ

ΣΤΗΝ ΗΜΕΡΙΔΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

04.05.2017 – Πολιτιστικό Κέντρο ΟΤΕ (Γ΄ Σεπτεμβρίου 110, Αθήνα)

ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ:

Για το Ελληνικό κράτος η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι ένας θεσμός, ο οποίος εμφανίζεται από την Αρχαιότητα, όπου ο Κλεισθένης ο Αθηναίος διαίρεσε την Αθηναϊκή Πολιτεία σε (100) δήμους με άμεσα εκλεγμένα, από τους κατοίκους της, Διοικητικά Όργανα.

Η διαχρονική αξία και δύναμη του θεσμού της Αυτοδιοίκησης, διαφαίνεται, όμως, μέσα από το παράδοξο της ανάπτυξής της κατά τη διάρκεια μίας από τις δυσμενέστερες περιόδους για την Ελλάδα. Επί Τουρκοκρατίας, πολλές ελληνικές κοινότητες ανέπτυξαν υψηλό βαθμό αυτοδιοίκησης, έγιναν κέντρα τοπικού πολιτισμού και θεματοφύλακες των παραδόσεων του Έθνους.

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση μεγαλούργησε στις Ελληνικές κοινότητες, όταν δεν υπήρχε εξάρτηση από την κεντρική εξουσία.

Το 1828 πραγματοποιείται η πρώτη Διοικητική διαίρεση της Ελλάδας, επί Ιωάννη Καποδίστρια όπου για πρώτη φορά εφαρμόστηκε η νομαρχιακή διοίκηση, με τη διαίρεση σε 10 νομούς και 270 περίπου δήμους, οι οποίοι διακρίνονταν σε τρεις κατηγορίες ανάλογα τον πληθυσμό.

Σε αυτούς τους Δήμους υπήρχε ένα μονοπρόσωπο εκτελεστικό όργανο που ήταν ο Δήμαρχος και ένα πολυπρόσωπο συλλογικό Δημοτικό Συμβούλιο.

Οι πόροι των Δήμων προέρχονταν από τη Δημοτική περιουσία, τα αστυνομικά πρόστιμα, τους έμμεσους δημοτικούς φόρους, τους εράνους και την εργασία των δημοτών.

Ενόψει αδυναμίας των περιφερειακών υπηρεσιών του κράτους, οι Δήμοι εκείνης της εποχής, έφεραν το κύριο βάρος για την αντιμετώπιση των τοπικών προβλημάτων.

Διέθεταν εντυπωσιακά πολλές αρμοδιότητες, όπως, την παροχή στέγης και περίθαλψης, την ίδρυση, κατασκευή και συντήρηση σχολείων, οικοδομών και επισκευών, τη μισθοδοσία, την επιβολή έμμεσων δημοτικών φόρων, άμεσων εράνων, τοπικών φόρων και την επιβολή αναγκαστικής άμισθης εργασίας από τους δημότες για τη διεκπεραίωση έργων, με σημαντική προσφορά και στον κοινωνικό τομέα, δηλαδή, νοσοκομεία, ορφανοτροφεία, γηροκομεία, βρεφοκομεία, καθώς και σε θέματα ρυμοτομίας και πολεοδομίας.

 Η Διοικητική διαίρεση της Ελλάδας το 1912  «Περί Δήμων και Κοινοτήτων», που ψηφίστηκε από την Κυβέρνηση του Ελευθέριου Βενιζέλου, αποτέλεσε ένα χαρακτηριστικό δείγμα της μεταρρυθμιστικής ορμής του «αστικού εκσυγχρονισμού» στη χώρα μας και έφερε σημαντικές αλλαγές στις τοπικές διοικήσεις.

Διακρίθηκαν, από άποψη οργάνωσης και λειτουργίας, οι αυτοδιοικούμενοι πρωτοβάθμιοι τοπικοί οργανισμοί, με τους Αστικούς να αποτελούν τους Δήμους και τους Αγροτικούς να αποτελούν τις κοινότητες.

Το 1986, συστάθηκαν οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Β΄ βαθμού, που ονομάστηκαν νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις, για να φτάσουμε το 1997 στην επόμενη σημαντική τομή για την Αυτοδιοίκηση με το Πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» (Ν.2539/1997) και τη συνένωση κοινοτήτων σε μεγαλύτερους δήμους, χωρίς ωστόσο, να προβλέπονται ριζικές αλλαγές στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα των νέων διευρυμένων Δήμων. Η Ελλάδα απαρτιζόταν από 13 περιφέρειες, 51 νομούς, 910 δήμους και 124 κοινότητες.

Η τελευταία μεταρρυθμιστική τομή υλοποιήθηκε το 2010 με τη «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Ν.3852/2010), με τον οποίο αναμορφώθηκε η διοικητική διαίρεση της Ελλάδας το 2011 και επανακαθορίστηκαν τα όρια των αυτοδιοικητικών μονάδων, ο τρόπος εκλογής των οργάνων και οι αρμοδιότητές τους.

Σκοπός αυτής της σύντομης αναδρομής δεν είναι τα ιστορικά στοιχεία αυτά καθ’ αυτά, αλλά η γενικότερη αποτύπωση της διαρκούς περιπέτειας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, προκειμένου να αποκτήσει υπόσταση και ταυτότητα.

Παρατηρούμε, λοιπόν, την ιστορική διαδρομή της, μέσα από διαρκείς μεταρρυθμίσεις και αλλαγές, για να φτάσουμε εν έτει 2017 να αναζητούμε τα στοιχεία εκείνα που θα της προσδώσουν τον ισχυρό ρόλο και χαρακτήρα που της αξίζει, ως θεσμό απόλυτα συνδεδεμένο με το Κράτος, αναλύοντας τις παραμέτρους που θα οδηγήσουν στην ενίσχυση και κατοχύρωση της πολυεπίπεδης δημοκρατικής διακυβέρνησης.

 Σήμερα επιχειρείται ένας διάλογος για την ανάδειξη προβληματισμών, σχετικά με τη μεταρρύθμιση στην πολύπαθη Αυτοδιοίκηση, αξιολογώντας, παράλληλα, την λεγόμενη «Πρόταση αναθεώρησης του θεσμικού πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης» του Υπουργείου Εσωτερικών.

Για να έχει, όμως, μια τέτοια συζήτηση αξία και προοπτική, θα πρέπει πρώτα να αξιολογηθεί η τρέχουσα διοικητική μεταρρύθμιση του Προγράμματος «Καλλικράτης», να αποτιμηθεί η εφαρμογή της και να αποτυπωθούν ρεαλιστικά, τα πραγματικά δεδομένα, από τους ανθρώπους που ζουν στο καμίνι της Αυτοδιοίκησης.

Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, με τις παρεμβάσεις που σχεδιάζει και υλοποιεί, διαδραματίζει έναν κομβικό ρόλο στην καθημερινότητα των πολιτών και στη διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής.

Το 1997 με το πρόγραμμα «Καποδίστριας» πραγματοποιήθηκε ένα σημαντικό βήμα στο χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, το οποίο, όμως, είχε δύο μεγάλα μειονεκτήματα:

1.            Έμεινε ως μια απλή χωροταξική αναδιάταξη, χωρίς σχέδιο για ριζική αποκέντρωση και μετασχηματισμό του κράτους.

2.            Δεν περιλάμβανε την αναγκαία φορολογική αποκέντρωση για την οικονομική στήριξη των ΟΤΑ που προέκυψαν από τις συγχωνεύσεις.

Μέσα από τα Συνέδρια της ΚΕΔΚΕ, τότε, είχαμε κατ’ επανάληψη ζητήσει από τις εκάστοτε Κυβερνήσεις να κάνουν την υπέρβαση και να προχωρήσουν σε βαθιά, ουσιαστική και δημοκρατική αλλαγή στο διοικητικό σύστημα της χώρας με:

1.              Αλλαγή στο κεντρικό κράτος και τις δομές του και    ταυτόχρονα,

2.              Ενίσχυση και αναβάθμιση της Αυτοδιοίκησης υπέρ   των πολιτών.

Υποστηρίζαμε ότι έφθασε η ώρα να πάψει, επιτέλους, το Ελληνικό κράτος να είναι το πιο συγκεντρωτικό στην Ευρώπη και να μετατραπεί σ’ ένα κράτος επιτελικό, κράτος – στρατηγείο, το οποίο να διαχειρίζεται τις απολύτως αναγκαίες κρατικές εθνικές πολιτικές, όπως είναι η άμυνα, η εξωτερική πολιτική, η δημόσια τάξη και η ασφάλεια, η δικαιοσύνη, η γενική δημοσιονομική και αναπτυξιακή πολιτική.

Επισημαίναμε ότι έπρεπε να λειτουργήσει και στη χώρα μας ένα αυτοδιοικητικό σύστημα με δύο ισχυρούς πυλώνες: τους Δήμους και τις Περιφέρειες.

Εμείς, ως Αυτοδιοίκηση, είχαμε καταλήξει στο μοντέλο που θέλαμε για βιώσιμους Δήμους, με πόρους και αρμοδιότητες, έτσι ώστε να μπορούν να επιτελέσουν τον ρόλο τους και να συμβάλλουν ουσιαστικά στην τοπική ανάπτυξη, παρέχοντας υπηρεσίες υψηλού επιπέδου στους πολίτες.

Τελικά, αυτός ο διοικητικός εκσυγχρονισμός, αυτή η ιστορική αναγκαιότητα για τη χώρα μας έγινε πραγματικότητα.

Με την εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» και τη διαμόρφωση μιας νέας πραγματικότητας για πολλούς Δήμους, οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ, εν μέσω παρατεταμένης περιόδου πολυεπίπεδης κρίσης, βίωσαν και εξακολουθούν να βιώνουν μια κατάσταση οικονομικής ασφυξίας, γραφειοκρατικής επιβάρυνσης και διοικητικής υπερφόρτωσης, με παράλληλη μείωση ανθρώπινων πόρων, μέσα σε μια πραγματικότητα που υπονομεύει την εκπλήρωση του ρόλου τους.

Οι πρωτόγνωρες συνθήκες και τα σοβαρά προβλήματα στη λειτουργία των Δήμων, τους ωθούν, πολλές φορές, στα όρια των αντοχών τους.  

Παρόλα αυτά, οι άνθρωποι της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αναδιάταξαν τις δυνάμεις τους, προκειμένου να σταθούν δίπλα στους πολίτες και στα μεγάλα προβλήματα που αντιμετωπίζουν.

Μην ξεχνάμε ότι ο Α΄ βαθμός Αυτοδιοίκησης είναι αυτός στον οποίο απευθύνεται πρώτα ο πολίτης. Είναι ο αμεσότερος και ο πλησιέστερος σε αυτόν.

Οφείλουμε να αναγνωρίσουμε ότι, το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» πραγματοποίησε μεγάλες τομές, προωθώντας ένα μοντέλο διοίκησης προς την κατεύθυνση της αναβάθμισης και του εξορθολογισμού της Τ.Α., αλλάζοντας το χωροταξικό της τοπίο και με τις προβλεπόμενες μεταρρυθμίσεις, σηματοδότησε δομικές αλλαγές στη δημόσια διοίκηση.

Πρόκειται για μια θεμελιώδη διοικητική μεταρρύθμιση, η οποία χαρακτηρίζεται από το ιδιαίτερο εύρος των αρμοδιοτήτων που παραχωρήθηκαν στους Δήμους, γεγονός που ισχυροποίησε τον ρόλο τους.

Έτσι, Δήμοι και Περιφέρειες λειτουργούν, παράλληλα, ως δύο ισχυροί πυλώνες ενός αυτοδιοικητικού συστήματος, ενισχύοντας το χαρακτήρα ενός επιτελικού κράτους, το οποίο έχει τη δυνατότητα να διαχειρίζεται τις απολύτως αναγκαίες εθνικές πολιτικές.

Ήταν τόσο μεγάλη η αναγκαιότητα του «Καλλικράτη», την χρονική στιγμή που υλοποιήθηκε, ώστε αν δεν υπήρχε, πιστεύω ότι θα έπρεπε να τον εφεύρουμε.

Οφείλουμε, όμως, να λάβουμε υπόψη μας το γεγονός ότι, εφαρμόστηκε στη χώρα μας, σε μία περίοδο οικονομικής κρίσης σε εξέλιξη.

Αξίζει να σημειώσουμε επίσης, ότι, παράλληλα, καταγράφηκε μια τάση στοχοποίησης και απαξίωσης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το κεντρικό Κράτος.

Η κεντρική εξουσία αγνοεί συστηματικά τη σημαντική συμβολή των Δήμων στη προσπάθεια της χώρας για δημοσιονομική προσαρμογή, την ίδια στιγμή που, βιώνοντας τη βίαιη περικοπή –πλέον του 65%- των πόρων της, συνέβαλε και συνεχίζει να συμβάλει, περισσότερο από οποιοδήποτε άλλο Δημόσιο Φορέα, στην προσπάθεια της χώρας για δημιουργία δημοσιονομικών πλεονασμάτων και έξοδό της από την κρίση.

Τα στοιχεία μιλούν από μόνα τους:

•             Οι Δήμοι και οι Δήμαρχοι με την εφαρμογή του «Καλλικράτη» μειώθηκαν από 1.034 σε 325

(-69%),

•             Οι αντιδήμαρχοι από 2.298 σε 1.498 (-35%),

•             Οι Δημοτικοί Σύμβουλοι από 16.390 σε 9.375 (-43%),

•             Τα νομικά πρόσωπα και οι επιχειρήσεις των δήμων από 5.880, συγχωνεύθηκαν σε 1.138 (-81%)

•             Το μισθοδοτικό κόστος στους Δήμους μειώθηκε σημαντικά, τα πρώτα χρόνια του μνημονίου, με τις αποχωρήσεις του μόνιμου προσωπικού να ξεπερνούν τις 8.000, τις  προσλήψεις νέου μόνιμου προσωπικού να παγώνουν και τον αριθμό των συμβασιούχων να μειώνονται σε ποσοστό περισσότερο από 60% με 70%.

•             Οι δραματικές μειώσεις σε ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους της Τοπικής Αυτοδιοίκησης το 2011, μεταφράστηκαν στο μόλις 0,9% του δημόσιου χρέους, σύμφωνα με στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Εφτά χρόνια, λοιπόν, μετά την εφαρμογή της πραγματικά, ριζοσπαστικής διοικητικής μεταρρύθμισης, σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, παίρνοντας ως δεδομένο ότι εξ αρχής ήταν κάτι πολύ θετικό και επιβεβλημένο, όλα τα αρνητικά στοιχεία μπορούμε να πούμε ότι επικεντρώνονται σε θέματα εφαρμογής.

Τα προβλήματα κατά την εφαρμογή του νόμου, οι παραλήψεις, η απροθυμία της Κεντρικής Διοίκησης να στηρίξει έμπρακτα την Τοπική Αυτοδιοίκηση και το εκτόπισμα των διαρκών - συχνά αυθαίρετων - παρεμβάσεών της, είχαν ως αποτέλεσμα να μιλάμε σήμερα για  «Αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», για αλλαγή ή κατάργηση του Προγράμματος «Καλλικράτης» κάτι που δεν θα συνέβαινε αν η πολιτεία ήταν συνεπής απέναντι στην αυτοδιοίκηση.

Θα ήταν πιο γόνιμο και παραγωγικό να αξιολογήσουμε πρώτα την εφαρμογή του, την αντιμετώπισή του από την Αυτοδιοίκηση, η οποία βίωσε τις αλλαγές που προβλέφθηκαν, αλλά και την κακοποίηση που υπέστη από την πολιτεία, η οποία με αποφάσεις της υποβάθμισε και αποδυνάμωσε το σύνολο της Τ.Α.

Επισημάνσεις:

Στην πρώτη θέση των επισημάνσεων, βρίσκεται η υπονόμευση των συνταγματικά κατοχυρωμένων κεκτημένων, η οποία δημιουργεί σοβαρά προβλήματα στη λειτουργία των Ο.Τ.Α., κάτι που διαφαίνεται στους συνεχώς συρρικνωμένους τοπικούς προϋπολογισμούς.

 

Στο άρθρο 102 του Συντάγματος αναφέρεται ότι:

•             Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.

•             Το Κράτος εξασφαλίζει την οικονομική αυτοτέλεια και τους πόρους, που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης.

•             Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση, συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων.

Η Πολιτεία, όμως, δεν εφαρμόζει αυτές τις διατάξεις και πολλοί τομείς, όπως η εκπαίδευση, τα προγράμματα πρόνοιας και πλήθος άλλων, πέρασαν στους Δήμους χωρίς να συνοδεύονται από το σύνολο των προβλεπόμενων κονδυλίων.

Ο κίνδυνος της αδυναμίας των Δήμων να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις των καιρών, είναι κάτι παραπάνω από ορατός και αυτό - αργά ή γρήγορα - θα έχει ως αποτέλεσμα τη δυσκολία κάλυψης των βασικών λειτουργικών τους δαπανών και κατ’ επέκταση τη μείωση ή και την  υποβάθμιση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες.

Μια δεύτερη επισήμανση είναι, το δαιδαλώδες σύστημα διεκπεραίωσης των δημοσίων υποθέσεων, η πληθώρα ελεγκτικών μηχανισμών και η αναγκαιότητα μείωσης της γραφειοκρατίας, προκειμένου να συντομεύσουν οι διαδικασίες και να επιτευχθεί η αναγκαία ευελιξία που θα καταστήσει την Αυτοδιοίκηση αποτελεσματικότερη.

Στην τρίτη θέση των επισημάνσεων, βρίσκεται η άδικη αντιμετώπιση των Δήμων που διαθέτουν χρηστή διαχείριση του δημόσιου χρήματος, ενεργώντας με συνέπεια, διαφάνεια, εντός χρονοδιαγραμμάτων και η προώθηση του πνεύματος εξοικονόμησης των πόρων τους ως διευρυμένα νοικοκυριά που διαχειρίζονται τα έσοδά τους σε συνάρτηση με τα έξοδά τους, περιλαμβανομένου ενός ποσού ασφαλείας για άμεσες και έκτακτες διαχειριστικές ανάγκες.

Η μη ορθή κατανομή των πόρων, ομολογουμένως, οδηγεί στη δημιουργία ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων, στις οποίες οι περισσότεροι Δήμοι αδυνατούν να ανταποκριθούν, με αποτέλεσμα να απαιτείται η παρέμβαση του κρατικού μηχανισμού.

Η παρέμβαση αυτή, ωστόσο, μεταφράζεται, κυρίως, σε χρηματοδότηση των παραπάνω Δήμων από την Κεντρική Διοίκηση, προκειμένου να εξοφλήσουν τις ληξιπρόθεσμες υποχρεώσεις τους. 

Το γεγονός αυτό δημιουργεί αίσθημα αδικίας σε όσους Δήμους θα έπρεπε να είναι υπερήφανοι για τη διαχείριση των οικονομικών τους, αφού όχι μόνον δεν απολαμβάνουν καμία επιβράβευση αναφορικά με το έργο τους, αλλά προωθείται η νοοτροπία υπέρβασης της οικονομικής δυνατότητας των Δήμων, προσβλέποντας σε ευνοϊκές κρατικές ρυθμίσεις.

ΕΠΙΛΟΓΟΣ - ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ:

Με τον «Καλλικράτη»  επιχειρήθηκαν εκτεταμένες αλλαγές στο συνολικό επανασχεδιασμό των επιπέδων διακυβέρνησης, στη βάση μιας Νέας Αρχιτεκτονικής της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.

Επιπρόσθετα, εφαρμόστηκαν οι αρχές της διαφάνειας, της αξιολόγησης και της λογοδοσίας, αναδεικνύοντας και αξιοποιώντας τις μεθόδους της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.

 Ωστόσο, οι σύνθετες διαδικασίες, το πλήθος των υπό έκδοση υπουργικών αποφάσεων και οι μεταφερόμενες αρμοδιότητες, χωρίς τους απαιτούμενους και τους συνταγματικά κατοχυρωμένους οικονομικούς πόρους, το προσωπικό που απαιτείται για την άσκηση αυτών, δημιούργησαν νέα δεδομένα και υψηλές απαιτήσεις, αναφορικά με την απαραίτητη τεχνογνωσία στην εφαρμογή των σύγχρονων εργαλείων διοίκησης.

Τη ψήφιση του Ν. 3852/10 ακολούθησαν οι τεράστιες μειώσεις των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ), η κατάργηση των οργανικών θέσεων, η αναστολή των προσλήψεων, η διαθεσιμότητα, το οικονομικό παρατηρητήριο και άλλες επώδυνες ρυθμίσεις, συνέπεια της δύσκολης οικονομικής συγκυρίας που βιώνουμε, οι οποίες ανέτρεψαν τα όποια πλεονεκτήματα παρουσίασε το «Πρόγραμμα Καλλικράτης».

 Είναι γεγονός ότι, απαιτούνται διορθώσεις, προσθήκες και προσαρμογή στις ανάγκες που καθορίζονται από τη διαρκώς εξελισσόμενη και αναπτυσσόμενη κοινωνία. Χρειάζεται επαναπροσδιορισμός των στόχων και επανακαθορισμός νέων οικονομικών σχεδίων για την Τοπική Αυτοδιοίκηση.

 Πρέπει να προχωρήσουμε σε μια ριζική επεξεργασία του Καλλικράτη, να αναζητήσουμε και να επανεξετάσουμε όλα εκείνα τα στοιχεία που τον δυσφήμισαν, όπως για παράδειγμα το χωροταξικό, καθώς και τα μειονεκτήματα στην εφαρμογή του,  έτσι ώστε να αναδείξουμε τις πραγματικές του τομές στην Αυτοδιοίκηση.

Κάθε σημαντική μεταρρύθμιση και κάθε απόπειρα εκσυγχρονισμού του υφιστάμενου συστήματος,  προϋποθέτει ιδεολογικό πλαίσιο, όραμα, ισχυρή πολιτική βούληση και ευρύτερη πολιτική στήριξη.