«Αλλαγή του Καλλικράτη»: Γιατί; Προς τα που; Πως;

Εισήγηση του Δημήτρη Κατσούλη 

 Ημερίδα με θέμα: Τολμηρή Αποκέντρωση Ισχυρή Αυτοδιοίκηση. Αθήνα 5 Μαίου 2017 (Διοργάνωση: Δίκτυο Αυτοδιοίκησης Κινήματος Δημοκρατών Σοσιαλιστών )

Εισαγωγή

Το κοινό σύνθημα της συζήτησης για την μεταρρύθμιση στη τοπική αυτοδιοίκηση είναι η «Αλλαγή του Καλλικράτη». Κυβέρνηση αλλά και συλλογικά όργανα της Αυτοδιοίκησης (ιδίως η ΚΕΔΕ) προωθούν αυτό το σύνθημα.

Τελικά ποιος είναι ο Καλλικράτης που θα αλλάξει;

Η θεματολογία των προτεινομένων μεταρρυθμίσεων υπό τον στόχο της «Αλλαγής του Καλλικράτη» αναδεικνύει δύο διακριτά «είδωλα» του «Καλλικράτη»: Το ένα είναι ο  νόμος 3852/2010 (υπονοώντας ιδίως το «χωροταξικό»), το άλλο είναι το σύνολο των σημαντικών ή ασήμαντων ζητημάτων, τα οποία η κάθε πλευρά εντοπίζει ως επείγουσες και αναγκαίες μεταρρυθμίσεις που έχουν ως αφετηρία την Αυτοδιοίκηση προ ή μετά το 2010. Αυτό είναι το φαντασιακό είδωλο το «σκιάχτρο του Καλλικράτη».

Σήμερα, η «Αλλαγή του Καλλικράτη» εστιάζεται κυρίως σε αυτό το «φαντασιακό είδωλο». Εκεί συσσωρεύεται η μεταρρυθμιστική αγωνία, σε θέματα αρμοδιοτήτων, πόρων, οικονομικής αυτοτέλειας, συστήματος διακυβέρνησης, εκλογικού συστήματος, καταστατικής θέσης, σχέσεων Δήμων και Περιφερειών κ.ο.κ.

Αφού πλέον συνεννοηθούμε σε μία κοινή έννοια περί «Αλλαγής του Καλλικράτη» ως συνώνυμο της «Αλλαγής στην Αυτοδιοίκηση» μπαίνουν μπροστά μας τα μεγάλα ερωτήματα:

Γιατί Αλλαγή της Αυτοδιοίκησης; Προς τα που; Προς ποια κατεύθυνση; και Πως, με ποια μέθοδο, με ποιο σχέδιο;

Από το Συγκεντρωτικό στο Επιτελικό Κράτος

Για να απαντήσουμε στο πρώτο ερώτημα -γιατί Αλλαγή στην Αυτοδιοίκηση;-  βασιζόμαστε σε ορισμένες παραδοχές:

Το Ελληνικό Κράτος είναι από τα πλέον συγκεντρωτικά στην Ευρώπη αλλά και παγκοσμίως. Αυτό προκύπτει, πέρα από όσα βιώνουμε, και από σχετικά πρόσφατες έρευνες που το επιβεβαιώνουν.

Αυτό το συγκεντρωτικό Κράτος υπάρχει γιατί η Αυτοδιοίκηση, παρά τις μεταρρυθμίσεις των τελευταίων 40 χρόνων, δεν έγινε υποδοχέας σοβαρών και εκτεταμένων αρμοδιοτήτων, δεν έγινε δηλαδή το πεδίο μίας βαθιάς αποκέντρωσης της εξουσίας, ενώ στο μέτρο που μεταφέρθηκαν, κατά κανόνα ήσσονος βαρύτητας, αρμοδιότητες, αυτές δεν συνοδεύτηκαν από την μεταφορά και των πόρων.

Η δημόσια εξουσία, παρέμεινε συγκεντρωμένη στα Υπουργεία και δευτερευόντως στα περιφερειακά κρατικά όργανα.

 Αλλά και αντίστροφα το Κράτος παραμένει συγκεντρωτικό γιατί η Αυτοδιοίκηση δεν έχει την θέση που έπρεπε να έχει στο διοικητικό και πολιτικό σύστημα όχι μόνο ένεκα του θεσμικού πλαισίου αλλά κυρίως λόγω του συγκεντρωτικού θεσμικού πολιτισμού που διέπει το πολιτικό σύστημα συμπεριλαμβανομένου και του κομματικού.

Η εμπειρία των μεταρρυθμίσεων που προηγήθηκαν την δεκαετία του 80, η ίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, το Πρόγραμμα «Ιωάννης Καποδίστριας», το «Πρόγραμμα Καλλικράτης»  ανέδειξε, ως αχίλλειο πτέρνα της στρατηγικής για την Ισχυρή Αυτοδιοίκηση, την αδυναμία των δομικών και χωρικών αλλαγών να σπάσουν τον απόρθητο κάστρο του συγκεντρωτισμού.

Οι αλλαγές στις δομές και στις χωρικές ενότητες, η δημιουργία αυτοδιοικητικών υποκειμένων με έκταση και πληθυσμό που υπερβαίνει τον ευρωπαϊκό μέσο όρο, δεν αρκούν για να οδηγήσουν  στην Ισχυρή Αυτοδιοίκηση εάν δεν ακολουθούν την ουσιαστική Αποκέντρωση με άμεσο στρατηγικό στόχο το τέλος του πλέον συγκεντρωτικού κράτους στην Ευρώπη και το πέρασμα σε μία νέα Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Πολιτεία βασισμένη στην τολμηρή, την γενναία, αποκέντρωση της δημόσιας εξουσίας προς τα κάτω, προς τον πολίτη και τις τοπικές κοινωνίες.

Αποκέντρωση εξουσίας προς τα κάτω- Η «Μεταρρύθμιση Μητέρα»

Συνεπώς δεν νοείται Αλλαγή στην Αυτοδιοίκηση χωρίς να σημαίνει αλλαγή στο Κράτος. Στην καρδιά αλλά και ως μέγα προαπαιτούμενο όλων των επιμέρους θεσμικών αλλαγών στους Δήμους και τις Περιφέρειες είναι η «Μεταρρύθμιση-Μητέρα» δηλαδή η  πλήρης αποκέντρωση της δημόσιας εξουσίας από το κεντρικό κράτος προς τους Δήμους και τις Περιφέρειες  με εργαλεία κατανομής τις αρχές της εγγύτητας προς τον πολίτη και της επικουρικότητας.

Τούτο σημαίνει Νέο, Επιτελικό Κράτος, ανάλογα σε αριθμό και δομές Υπουργεία, στελεχωμένα με διαβαθμισμένο ανθρώπινο δυναμικό ικανό να σχεδιάσει και να ασκήσει τις επιτελικές αρμοδιότητες.

 Όλες οι εκτελεστικές, εφαρμοστικές, αρμοδιότητες περνάνε στις Περιφέρειες και τους Δήμους μαζί με τους πόρους και το ανθρώπινο δυναμικό. (Δεν μοιάζει σήμερα οξύμωρο να γίνεται τόσο λόγος για την κινητικότητα στο Δημόσιο χωρίς να συνδέεται με την αλλαγή στο Κράτος και την Αποκέντρωση;)

Δεν χρειάζεται να πούμε κάτι παραπάνω. Τουλάχιστον με βάση το υφιστάμενο κόστος άσκησης κάθε τομέα δημόσιας πολιτικής μεταφέρονται οι αντίστοιχοι πόροι στις Περιφέρειες και τους Δήμους. Ο μηχανισμός κοστολόγησης και κατανομής, η φορολογική αποκέντρωση, η δυνατότητες άντλησης πρόσθετων πόρων είναι ένα ζήτημα κρίσιμο, κεφαλαιώδες αλλά δεν είναι αντικείμενο της παρούσας εισήγησης. Το ίδιο και για το ανθρώπινο δυναμικό, τους εργαζόμενους.

Πως θα γίνει αυτό; Με σχέδιο, χρονοδιάγραμμα αλλά πάνω απ΄ όλα με σταθερή, θα προσθέταμε χαλύβδινη πολιτική βούληση. Σε κάθε περίπτωση όμως δεν θα γίνει με τον τρόπο που επιχειρήθηκε έως σήμερα η αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, δηλαδή με απαρίθμηση και εν συνεχεία χωρίς την μεταφορά των αντίστοιχων πόρων και του αντίστοιχου ανθρώπινου δυναμικού.

Απαιτείται ριζική τομή στο κέντρο του Κράτους.

Σε αυτό το εγχείρημα θα υπάρξουν αντιστάσεις από όλες εκείνες τις δυνάμεις που εκτρέφονται από τον συγκεντρωτισμό ή επαναπαύονται στην συγκεντρωτική στασιμότητα.

Δεν είναι λίγες, δεν είναι ανίσχυρες, είναι πολλές και ποικίλες. Υπάρχουν πολλές αντιδράσεις από την συγκεντρωτική κουλτούρα των Υπουργείων αλλά και τους ίδιους τους εργαζόμενους διότι η Αποκέντρωση φέρνει αλλαγές που τις φοβούνται.

Με τις αντιστάσεις αυτές η «σκληρή»  πολιτική βούληση της Αλλαγής πρέπει να αναμετρηθεί και να τις αντιμετωπίσει.

Καμία μεγάλη Αλλαγή δεν γίνεται χωρίς μάχες.

{Προφανώς, στην «αρχιτεκτονική» της Πολυεπίπεδης Δημοκρατικής Πολιτείας δεν χρειάζεται και δεν έχει θέση το «αποκεντρωμένο κεντρικό κράτος» δηλαδή οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις.

Οι αρμοδιότητες τους όταν δεν είναι επιτελικές εθνικού επιπέδου περνάνε στις Περιφέρειες και στους Δήμους.

Ήδη σήμερα οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις πέρα από δίαυλο χειραγώγησης της Αυτοδιοίκησης λειτουργούν και ως ανάχωμα σε όσες σημαντικές τομές επιχείρησε το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» όπως η θέσπιση του Ελεγκτή Νομιμότητας και της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Νομιμότητας που παραμένουν ακόμη στα «αζήτητα» διαιωνίζοντας την κρατική εποπτεία διαμέσου των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων.}

Η εφαρμογή ως εργαλείων της Αποκέντρωσης των  αρχών της εγγύτητας και της επικουρικότητας συνεπικουρούμενων από τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της σαφήνειας, της αποκλειστικής ευθύνης και της συνεργασίας οδηγεί και στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων και Περιφερειών.

Είναι προφανές ότι στους Δήμους πρέπει να αποδοθούν οι ολοκληρωμένες αρμοδιότητες για την κοινωνική πρόνοια και αλληλεγγύη, την πρωτοβάθμια υγεία, την εκπαίδευση, την πολεοδομία και τη βιώσιμη οργάνωση των πόλεων και των οικισμών κ.ο.κ.

Στις Περιφέρειες  ανήκουν κυρίως οι σχετικές με την περιφερειακή ανάπτυξη αρμοδιότητες, όπως η οργάνωση και υποστήριξη των επιμέρους τομέων της περιφερειακής οικονομίας, αλλά και η διοίκηση δευτεροβάθμιων δομών στην υγεία, ειδικών δομών της εκπαίδευσης, η προστασία του περιβάλλοντος κ.ο.κ.

Ο ολοκληρωμένος διοικητικός κύκλος για τη άσκηση της αρμοδιότητας στο πλαίσιο του Δήμου ή της Περιφέρειας δεν αποκλείει τις συνέργειες πλην όμως αυτές πρέπει να βασίζονται σε προγραμματικές συμφωνίες που συνάπτουν οι φορείς της Αυτοδιοίκησης χωρίς την παρεμβολή ή την επιβολή από το κεντρικό κράτος.

Προφανώς απαιτείται ένα νέο πλαίσιο δημοκρατικού προγραμματισμού προσαρμοσμένο στο προτεινόμενο σύστημα καθώς και ένα ευρύ πλαίσιο κανονιστικής και καταστατικής αυτονομίας που θα επιτρέπει στους Δήμους και τις Περιφέρειες να προσαρμόζουν τις δομές και τη λειτουργία τους στις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε περιοχής.

Αυτή λοιπόν είναι η Αλλαγή που χρειάζεται η χώρα για ένα Νέο Κράτος με Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση.

Με αυτή την στρατηγική πρόταση αναμετράται η Πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών και βρίσκεται όχι μόνο «λιποβαρής» αλλά και απέχουσα παρασάγγας.

Στο κρίσιμο κεφάλαιο των αρμοδιοτήτων προτείνεται απλώς μία μεθοδολογία διερεύνησης των αρμοδιοτήτων που θα καταλήξουν στην Αυτοδιοίκηση ενώ από τα παραδείγματα, όπως; Π.χ. αυτό για τις παλαιές ΤΥΔΚ ή για τις Πολεοδομίες φαίνεται πως το διακύβευμα περιορίζεται στις μεταξύ των Δήμων και των Περιφερειών ανακατανομές και δεν αγγίζεται το κεντρικό κράτος.

Δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι ο «αυθεντικός» Καλλικράτης, στο κεφάλαιο των αρμοδιοτήτων επιχείρησε μία εκτεταμένη ποσοτικά αποκέντρωση η οποία τελικά παραπέμφθηκε στις καλένδες. Το Μνημόνιο όπως φαίνεται ήταν το άλλοθι. Γιατί αυτό το πλαίσιο βελτιωμένο ποιοτικά θα μπορούσαν να είναι η βάση για συζήτηση. Προσωπικά θεωρώ όμως ότι έπρεπε ίσως να είχε ακολουθήσει άλλη μέθοδο και πάντως όχι την πεπατημένη της μηχανιστικής απαρίθμησης.

 Αλλά και έτσι ήδη το εύρος είναι σημαντικό συγκρινόμενο με το προ του 2010 καθεστώς.  Άρα το εύρος των αρμοδιοτήτων του Καλλικράτη θα μπορούσε να είναι ένα μέτρο.

Η πρόταση για την Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση με την ανακατανομή της δημόσιας εξουσίας, είναι ένα βήμα πιο μπροστά από τον Καλλικράτη.

Η αοριστολογία και το ξαναμοίρασμα μέσα  στον κύκλο της Αυτοδιοίκησης χωρίς σχέδιο βαθιάς αποκέντρωσης είναι ένα βήμα πίσω. Και στην μία και στην άλλη κατεύθυνση μπορεί κανείς να μιλήσει για αλλαγή του Καλλικράτη είναι όμως άλλο να πηγαίνεις μπροστά και άλλο να γυρίζεις πίσω.  Γιαυτό λοιπόν η «Αλλαγή του Καλλικράτη», ή η «Αλλαγή στην Αυτοδιοίκηση» δεν είναι ένα σύνθημα χωρίς περιεχόμενο και δεν είναι μία πολιτική χωρίς πρόσημο και στρατηγικό στόχο.

Είναι ένας δρόμος που οδηγεί μπροστά ή  ένας δρόμος που μας γυρίζει πίσω.

Ο δρόμος που έχει ανάγκη η χώρα για  κτιστεί ένα νέο Κράτος με ενσωματωμένο το Ευρωπαϊκό Κεκτημένο της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης και ακόμη πιο πέρα ένα Κράτος με Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση και ακόμα πιο πέρα ένα Κράτος με Πολυεπίπεδη Προοδευτική Διακυβέρνηση δεν είναι άλλος από τον δρόμο της βαθιάς αποκέντρωσης, της διάλυσης του συγκεντρωτισμού και της διάχυσης της δημόσιας εξουσίας στους Δήμους και τις Περιφέρειες, κοντά στους Πολίτες έτσι ώστε να ασκείται με όρους πραγματικής διαφάνειας και λογοδοσίας με την συμμετοχή τους σε κάθε βήμα. 

Τομές στο σύστημα διακυβέρνησης – εκλογικό σύστημα

Η ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας των Δήμων και των Περιφερειών σε συγκεκριμένες κατευθύνσεις όπως η εμπέδωση της διαφάνειας, της λογοδοσίας, του πολιτικού και κοινωνικού δημοκρατικού ελέγχου και της συμμετοχής των πολιτών στη λήψη των αποφάσεων (μέτρα που εισήγαγε όντως ο «αυθεντικός» Καλλικράτης αλλά στην πράξη δεν εφαρμόστηκαν με επιτυχία) μπορούν να συνθέσουν ένα μωσαϊκό τομών δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση που είναι αναγκαίες ιδίως όσο αυτή έχει την προοπτική να γίνει υποδοχέας περισσότερης δημόσιας εξουσίας.

Περιορίζομαι μόνο στο θέμα της αλλαγής του εκλογικού συστήματος και της συνάφειάς του με το σύστημα τοπικής διακυβέρνησης.

Γίνεται λόγος για το δημαρχοκεντρικό – και αντίστοιχα περιφερειαρχοκεντρικό- σύστημα και η Πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών, της Κυβέρνησης επιχειρεί να το εξορκίσει κυρίως με την απλή αναλογική. Το πόσο και με ποιο περιεχόμενο είναι δημαρχοκεντρικό το σύστημα, ιδίως κατά την λειτουργία του στην πράξη, είναι ένας άλλος μύθος που δεν είναι του παρόντος.

Η συζήτηση όμως αυτή  δεν μπορεί να γίνεται ούτε με την μορφή συνθημάτων και ιδεοληψιών ούτε με  κίνητρα μικροπολιτικής. Ανάλογη θυμίζω ήταν και η συζήτηση το 2013 με την ξεχωριστή εκλογή Δημάρχου και Δημοτικού Συμβουλίου και το ενιαίο ψηφοδέλτιο των υποψηφίων δημοτικών συμβούλων. Από την άλλη πλευρά ακούμε ότι αναζητούνται καλές πρακτικές στην Ευρώπη!!!

Δεν υπάρχουν καλές ή καλές πρακτικές στο εκλογικό σύστημα και στο σύστημα διακυβέρνησης. Δεν είναι ζήτημα καλών πρακτικών. Είναι ζήτημα θεσμικής παράδοσης, θεσμικού πολιτισμού και αποτελεσματικής εφαρμογής της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας στο επίπεδο της Αυτοδιοίκησης.

Ποικιλία σταθερών συστημάτων συναντάται  σε χώρες της Ευρώπης που έχουν Ισχυρή Αυτοδιοίκηση. Η διαρκής αλλαγή των συστημάτων είναι σύμπτωμα σε χώρες με περιθωριακή, ασθενή Αυτοδιοίκηση (Ελλάδα έως 1980).

Όντως, υπάρχουν αλλαγές που βελτιώνουν τόσο το σύστημα διακυβέρνησης όσο και το εκλογικό σύστημα με σκοπό την ενίσχυση της ίσης  δημοκρατικής αντιπροσώπευσης, της λογοδοσίας και τον αποτελεσματικό δημοκρατικό έλεγχο της εκτελεστικής λειτουργίας.

Ο «Καλλικράτης», για παράδειγμα,  αντίθετα με όσα του καταμαρτυρούν, επέφερε μάλιστα μία μικρή τομή στο λεγόμενο δημαρχοκεντρικό (ή περιφερειαρχοκεντρικό) σύστημα διακυβέρνησης. Με τη θέσπιση της Εκτελεστικής Επιτροπής επιχείρησε να συλλογικοποιήσει την εκτελεστική λειτουργία. Άλλο εάν στη πράξη αυτή η τομή δεν απέδωσε τα αναμενόμενα αποδεικνύοντας ότι οι θεσμοί δεν καθορίζονται κυρίως από τους νόμους αλλά από τους ανθρώπους που τους λειτουργούν και τις νοοτροπίες τους.

Δεν πρέπει επίσης να ξεχνάμε ότι το ισχύον σύστημα διακυβέρνησης, ειδικά τα τελευταία σαράντα χρόνια της εφαρμογής σταθερού  εκλογικού συστήματος, με την ευρεία πλειοψηφία έχει δώσει κυβερνησιμότητα, έχει εμπεδωθεί στη συνείδηση των πολιτών η διοικητική και τοπική πολιτική σταθερότητα, και είναι ένα σύστημα θεμελιώμενο – με τους δύο γύρους- στην άμεση λαϊκή νομιμοποίηση του τοπικού ηγέτη, εκλογή που λειτουργεί ως δημοκρατικό αντίβαρο στην παρέκκλιση από την εφαρμογή της ίσης αντιπροσώπευσης στην εκλογή του Συμβουλίου. (Η άμεση εκλογή του Δημάρχου και του Περιφερειάρχη) έχει πλέον το χαρακτήρα θεσμικής παράδοσης που εγγυάται την διοικητική σταθερότητα, είναι ένα δημοκρατικό κεκτημένο. Εξάλλου και η Πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών, παρά και τις περί αντιθέτου σκέψεις- δεν απομακρύνεται από την άμεση εκλογή του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη σε δύο γύρους αναγνωρίζοντας και αποδεχόμενο την καταξίωση μίας διαδικασίας δημοκρατικής νομιμοποίησης τους ενός πυλώνα του «δημαρχοκεντρικού ή περιφερειαρχοκεντρικού συστήματος».

Από την άλλη πλευρά η ex lege κατανομή των εδρών του Συμβουλίου ανεξαρτήτως της εκλογικής δύναμης των συνδυασμών έχει καταγραφεί όντως ως αντίθετη με την αρχή της ίσης αντιπροσώπευσης, αποτελεί μία παρέκκλιση που έγινε αποδεκτή χάριν της σταθερότητας. Η κατανομή των εδρών μπορεί να είναι αναλογικότερη και μπορεί να διακυμαίνεται. Αρκεί να αποδίδει λειτουργικές λύσεις που δεν αποδυναμώνουν την διοικητική σταθερότητα και την αποτελεσματικότητα του συστήματος διακυβέρνησης.

Δεν είναι όμως η μονοπαραταξιακή ευρεία πλειοψηφία  που καθιστά το σύστημα διακυβέρνησης δημαρχοκεντρικό ή περιφερειαρχοκεντρικό. Ούτε θα πάψει να είναι εάν εκλεγεί το Συμβούλιο με απλή αναλογική.

Το σύστημα μας είναι φαίνεται δημαρχοκεντρικό» (ή περιφερειαρχοκεντρικό) επειδή το Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο εξαιτίας του τεκμηρίου γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας δεν μπορεί να ασκήσει ουσιαστικό ελεγκτικό ρόλο, δεν μπορεί δηλαδή να εγγυηθεί τον πολιτικό έλεγχο στην εκτελεστική λειτουργία, συνεπώς δεν μπορεί να είναι στην πράξη αποτελεσματικό πολιτικό σώμα είτε βουλευόμενο επί παντός επιστητού είτε σώμα που επιτυγχάνει την λογοδοσία.

Ο απεριόριστος αριθμός των δευτερεύουσας σημασίας θεμάτων που καλείται να αποφασίσει το Συμβούλιο πολύ δε περισσότερο εάν σε αυτό προστεθούν και επιπλέον αρμοδιότητες για να περιοριστούν ακόμη περισσότερο τα εκτελεστικά όργανα στην λογική μίας «συμβουλιακής διακυβέρνησης» είναι η αιτία που απελευθερώνει την Εκτελεστική Λειτουργία και τον ηγέτη της να δρα χωρίς τον πολιτικό έλεγχο του Συμβουλίου συνεπικουρούμενος βέβαια από την εξασφαλισμένη ευρεία πλειοψηφία. (Άλλο εάν εν συνεχεία ο πολυδαίδαλος και ασφυκτικός κλοιός των εξωτερικών διοικητικών ελέγχων υποτάσσουν την ελευθερία δράσης του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη αποστεώνοντας την έννοια της τοπικής αυτονομίας.)

Το πρώτο πράγμα που πρέπει να δει κανείς αναζητώντας περισσότερη δημοκρατία και αποτελεσματικότητα στη λειτουργία του τοπικού συστήματος διακυβέρνησης είναι να επιμερίσει ξανά από την αρχή τους ρόλους μεταξύ του αντιπροσωπευτικού συλλογικού οργάνου και των οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας ή καλύτερα της «τρέχουσας τοπικής διακυβέρνησης» τα οποία αντλούν μέγα μέρος της δημοκρατικής νομιμοποίησής τους από την άμεση εκλογή του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη.

Χρειάζεται λοιπόν ένα Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο με τεκμήριο αρμοδιότητας μόνο σε θέματα προγραμματισμού και πολιτικού ελέγχου και ασφαλώς με ένα νέο ευρύ πλαίσιο κανονιστικής εξουσίας.

Το τεκμήριο γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας για κάθε άλλο διοικητικό θέμα που δεν ανήκει στην σφαίρα του προγραμματισμού, του πολιτικού ελέγχου, της κανονιστικής λειτουργίας και ενδεχομένως ορισμένων σημαντικών θεμάτων οικονομικής διαχείρισης, πρέπει να ανήκουν μόνο στην Εκτελεστική Επιτροπή και τον Δήμαρχο ή αντίστοιχα στον Περιφερειάρχη.

Έτσι το Συμβούλιο μετατρέπεται σε ένα βουλευόμενο σώμα που έχει τον χρόνο και την «πολυτέλεια» να χαράσσει τις προγραμματικές κατευθύνσεις, να θέτει – στα όρια της τοπικής ή περιφερειακής κανονιστικής εξουσίας- κανόνες, θα ελέγχει πολιτικά την Εκτελεστική Επιτροπή εμπεδώνοντας τη λογοδοσία, τη διαφάνεια και την χρηστή διακυβέρνηση στο Δήμο και στη Περιφέρεια.

Στον Δήμο και στη Περιφέρεια που θέλουμε να είναι πραγματικοί, ικανοί, αποτελεσματικοί και κυρίως δημοκρατικά υπεύθυνοι πυλώνες στο νέο Κράτος της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης.

Αυτό το Συμβούλιο, Δημοτικό ή Περιφερειακό, μπορεί πράγματι να είναι πιο πλουραλιστικό, πιο συμμετοχικό και συνεπώς με περισσότερη αναλογική εκπροσώπηση γιατί έχει πλέον έναν άλλο συμμετοχική ρόλο σε σχέση με το σημερινό κουρασμένο και εν πολλοίς παρωχημένο σύστημα διακυβέρνησης.

Υπό αυτή την έννοια η εφαρμογή συστήματος απλής αναλογικής μόνο εάν συνδυαστεί με τον νέο επιμερισμό των ρόλων στο σύστημα διακυβέρνησης μπορεί να λειτουργήσει χωρίς σημαντικές αναταράξεις και δυσχέρειες ενισχύοντας ταυτόχρονα την δημοκρατική νομιμοποίηση και την αποτελεσματική και σταθερή διακυβέρνηση.

Ειδάλλως, εάν παραμείνει το ισχύον καθεστώς του συμβουλίου ως διοικητικού οργάνου η απλή αναλογική  ενδέχεται να επαυξήσει τα προβλήματα συνοχής και εύρυθμης πολιτικής και διοικητικής λειτουργίας σε βάρος της αποτελεσματικότητας και της τοπικής δημοκρατίας.

Επίλογος

Είναι επιτέλους καιρός να αναζητήσουμε και να εμπεδώσουμε την πραγματική σημασία των λέξεων και των νοημάτων. Η «Αλλαγή του Καλλικράτη», κατά το προσφιλές σύνθημα των καιρών, δηλαδή η Αλλαγή στην Αυτοδιοίκηση έχει περιεχόμενο και στόχο όταν σημαίνει αλλαγή στο Κράτος, κατάργηση του συγκεντρωτισμού, Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση με Επιτελικό Κράτος, Περιφέρειες και Δήμους και άσκηση της εξουσίας εγγύτερα στους πολίτες και την τοπική κοινωνία με την αποτελεσματική και γόνιμη συμμετοχή τους. Αυτός είναι  ο προοδευτικός δρόμος για την Αλλαγή στο Κράτος με Τολμηρή Αποκέντρωση και Ισχυρή Αυτοδιοίκηση. Σε αυτόν τον δρόμο δεν συναντάμε  δυστυχώς τη Πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών.