Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση: Οι προϋποθέσεις για την επιτυχή μεταρρύθμισή της

 Άννα Παπαδημητρίου - Τσάτσου*

 

 

ΟΜΙΛΙΑ στην Ημερίδα/Συζήτηση που διοργάνωσε η Περιφερειακή Παράταξη «Δύναμη Ζωής» στις 23.1.2023 στο Δημαρχείο Περιστερίου

 

Ευχαριστώ πολύ την παράταξη «Δύναμη Ζωής» και τη Ρένα Δούρου προσωπικά, για την τιμητική πρόσκληση να συμμετέχω στη σημερινή ενδιαφέρουσα Ημερίδα/Συζήτηση για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και τις προοπτικές της.

Είναι αλήθεια πως δεν συνηθίζεται αυτός ο απολύτως δημιουργικός και ουσιαστικός τρόπος πολιτικής συζήτησης από μία Αυτοδιοικητική παράταξη. Το σύνηθες είναι οι διθυραμβικοί εορτασμοί και απολογισμοί. Βρισκόμαστε σε προεκλογική χρονιά άλλωστε. Ίσως όμως αυτός να είναι και ο μοναδικός δρόμος να βλέπουμε τα τρωτά, να τα βάζουμε σε λόγια, και ύστερα να ακούμε τις γνώμες και τις απόψεις τόσο των διαφόρων παραγόντων που δραστηριοποιούνται στην Αυτοδιοίκηση όσο και όλων αυτών που τα μελέτησαν θεωρητικά και έχουν σίγουρα μια ολοκληρωμένη άποψη που μας είναι περισσότερο και από χρήσιμη. Πώς μπορούμε άλλωστε να μιλάμε για προοπτικές χωρίς να γνωρίζουμε τις αιτίες των λαθών?

Όλοι όσοι συμμετέχουν σήμερα εδώ είναι άνθρωποι που, είτε θεωρητικά, είτε στην πράξη, είτε σε συνδυασμό και των δύο, έχουν πολλά να πουν, χρήσιμα και δημιουργικά, πολύ περισσότερο από εμένα.

Μέσα από το σύντομο πέρασμά μου από την Αυτοδιοίκηση, και πιο συγκεκριμένα από την Περιφέρεια Αττικής, σε συνδυασμό πάντοτε με το έντονο ενδιαφέρον μου για τα δημόσια πράγματα, θέλω να εκθέσω λοιπόν έναν προβληματισμό μου, που νομίζω έχει περισσότερο πρακτικό παρά θεωρητικό νόημα. Ίσως ο προβληματισμός μου αυτός να αφορά το συνολικότερο χώρο της πολιτικής, της δημόσιας λειτουργίας στον τόπο μας. Πώς αλλιώς όμως, αφού οι σχέσεις κεντρικού κράτους και αυτοδιοικητικών δομών είναι σημαντική και σε μεγάλο βαθμό αλληλεξαρτώμενη. Αυτή ακριβώς η αλληλεξάρτηση είναι που οδηγεί στη διαπίστωση πως οι βασικές παθογένειες του πολιτικού μας συστήματος διαπερνούν και την αυτοδιοίκηση. Άλλωστε, όπου μιλάμε για δομές, δημόσιους οργανισμούς, μιλάμε και για ανθρώπους. Ανθρώπους που καλούνται να αρθρώσουν πολιτική και στη συνέχεια να την εφαρμόσουν.

Ο χώρος της Αυτοδιοίκησης θα έλεγα πως είναι ο κατεξοχήν χώρος που συνδέεται πάντοτε με τη λέξη μεταρρύθμιση. Φυσικά τόσο για την Αυτοδιοίκηση όσο και για το κράτος, από τη Μεταπολίτευση και μετά, πολλά λέχθηκαν, λέγονται και γράφονται για το βέλτιστο, που πρέπει να γίνει για τον «εκσυγχρονισμό της συντεταγμένης πολιτείας» θα λέγαμε για να είμαστε συμπεριληπτικοί (δηλαδή και αυτοδιοίκηση και κεντρικό κράτος). Όλοι πάντως το προβάλλουμε ως προτεραιότητα.

Όμως νομίζω πως ο χώρος της Αυτοδιοίκησης έχει προνομιακή σχέση, με την έννοια της μεταρρύθμισης. Δεν πρόκειται να μπω εδώ στην κριτική παρουσίαση των επιμέρους σημαντικών μεταρρυθμίσεων που έχουν γίνει μέχρι σήμερα, γιατί στο σημερινό τραπέζι υπάρχουν σίγουρα αρμοδιότεροι από εμένα να το κάνουν. Το ερώτημα που θέλω να θέσω προς συζήτηση σε σχέση με τις μεταρρυθμίσεις, και είναι διαχρονικό, είναι το κατά πόσον πετυχαίνουν το σκοπό τους και σε ποιο βαθμό. Ειδικότερα: 1) είναι οι μεταρρυθμίσεις ένας αυτοσκοπός στη δημόσια λειτουργία; 2) ποιες είναι οι προϋποθέσεις επιτυχίας τους;

Να θεωρήσω εκ προοιμίου ότι εδώ όλοι συμφωνούμε πως το κριτήριο επιτυχίας ενός αυτοδιοικητικού οργανισμού είναι ο τρόπος πολιτικής του λειτουργίας, που βασίζεται στη δημοκρατία και τη διαφάνεια, με μοναδικό σκοπό βέβαια, που δεν πρέπει ποτέ να ξεχνάμε, την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και όλων των πολιτών, του δήμου, της κοινότητας ή της Περιφέρειας.

Τι είναι όμως μεταρρύθμιση; Μεταρρύθμιση είναι μια διαδικασία διαρκούς αναζήτησης οργανωτικών και διοικητικών αλλαγών που οδηγούν στη βελτίωση και την αναβάθμιση της διοικητικής συμπεριφοράς και την οργανωτικής λειτουργίας, ώστε να ανταποκρίνεται στις κοινωνικές και πολιτικές συνθήκες και απαντήσεις του περιβάλλοντος το οποίο βρίσκεται. Αυτή η μεταρρύθμιση μπορεί να είναι και μια γενικότερη αλλαγή, αλλά συνήθως έχει τις εξής μορφές:

1. Επιβεβλημένες διορθώσεις λόγω των αλλαγών που έχουν γίνει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική συγκυρία, επειδή έχουμε αφήσει πίσω μας τεχνολογικά μια εποχή και βαδίζουμε με απίστευτους τριγμούς προς την καινούργια.

2. Αλλαγές που προέρχονται από μία άλλη πολιτική θεώρηση λόγω πολιτικής αλλαγής μετά από εκλογές.

3. Για αλλαγές σχεδόν υποχρεωτικές που απορρέουν από την υποχρέωση τήρησης του ευρωπαϊκού κεκτημένου.

Μπορούμε να μιλάμε για ουδέτερη μεταρρύθμιση; Φυσικά και όχι. Πίσω από μία εκφρασμένη πολιτική πρόταση για την αυτοδιοίκηση υπάρχει μια συγκεκριμένη άποψη που συγκροτείται με γνώμονα τη γενικότερη θεώρηση του πολιτικού φορέα, για το πώς μια δομή μπορεί να κυβερνηθεί. Όποια όμως και αν είναι η πολιτική θεώρηση ένα είναι το κοινό τους σημείο : Οι προτάσεις του πολιτικού φορέα για τον τρόπο διακυβέρνησης μιας περιφέρειας π.χ. πρέπει να είναι συνολικές και να στοχεύον στην αποτελεσματικότητα και την εξυπηρέτηση όλων των πολιτών που τη συναποτελούν. Φυσικά οι προτεραιότητες αλλάζουν από φορέα σε φορέα αλλά θεωρώ πως οι συγκλίσεις θα έπρεπε να είναι το ζητούμενο.

Ποιες όμως είναι οι προϋποθέσεις για να πετύχει μια μεταρρύθμιση, εν προκειμένω στην Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση;

Στην Ελλάδα οι προϋποθέσεις επιτυχίας έχουν μεγάλο βαθμό συνθετότητας και πολυπλοκότητας, συγκριτικά με άλλες χώρες στην Ευρώπη. Γιατί τα αυτονόητα, τα κεκτημένα, διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Ζούμε λοιπόν σε μία χώρα που σχεδόν από συστάσεως ελληνικού κράτους, κυβερνάται δια του νομοθετείν. Ό,τι δηλαδή δεν έχουμε λύσει προγραμματισμένα, με δομές, με στέρεες βάσεις, με διάρκεια, λύνουμε με απανωτές διατάξεις νόμων. Έχουμε δε φτάσει σε τέτοιο σημείο, που περίπου ο κάθε άνθρωπος, πολιτικός, αυτοδιοικητικός ή εν πάσει περιπτώσει όλοι όσοι αναλαμβάνουν μια θέση δημόσιας ευθύνης, χρειάζεται να έχει νομική παιδεία και σε αρνητική περίπτωση έναν νομικό δίπλα του πριν από κάθε ενέργειά του.

Εκτός από τους πολλούς νόμους έχουμε και απίστευτη εμπλοκή, και γενική, δυσλειτουργία στο επίπεδο των συναρμοδιοτήτων σε όλον το δημόσιο χώρο. Αυτή η πραγματική κατάσταση εγκλωβίζει, δυσχεραίνει, και περιπλέκει την όποια μεταρρύθμιση κράτους ή αυτοδιοίκησης και απομειώνει σε μεγάλο βαθμό την αποτελεσματικότητά της στα μάτια των πολιτών.

Πολλές είναι οι αιτίες της παραπάνω αμετάβλητης κατάστασης εδώ και χρόνια στο δημόσιο χώρο, παρόλες τις κάποιες βελτιώσεις. Η πιο προφανής αιτία για μένα είναι  πως ποτέ δεν αρκεί, για τη ριζική δουλειά που πρέπει να γίνει από μία νομοπαρασκευαστική επιτροπή και όχι μόνο, μια μόνον εκλογική θητεία, που στην καλύτερη περίπτωση κρατάει τέσσερα χρόνια.

Η δουλειά που απαιτείται για να διορθωθούν οι παραπάνω δυσλειτουργίες είναι χρονοβόρα. Γιατί μια επιμέρους μεταρρύθμιση δεν μπορεί να αρκεστεί απλά στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από φορέα σε φορέα. Πρέπει να φροντίσει για την απλοποίηση των διαδικασιών ή ακόμη και για την κατάργηση πολλών από αυτές, όταν και όπου η κοινωνική πραγματικότητα το απαιτεί βέβαια.

Μεταρρύθμιση για μένα σημαίνει την πλήρη αναδιάρθρωση αρμοδιοτήτων που στοιβάζονται σε συνέχεια δεκαετιών στην πλάτη δήμων κοινοτήτων, νομαρχιών τότε και περιφερειών σήμερα, ενώ πολλές από αυτές δεν απαντούν σε καμία πραγματική κοινωνική ανάγκη.

Μεταρρύθμιση σημαίνει πως ξεκαθαρίζω όσο γίνεται τις συναρμοδιότητες και μειώνω τις υπογραφές.

Φυσικά ό,τι παλιό δεν σημαίνει πως είναι οπωσδήποτε προς κατάργηση εάν καλύπτει υπαρκτές λειτουργίες και ανάγκες. Μπορεί όμως να τροποποιηθεί προς την κατεύθυνση της απλοποίησης και της αποτελεσματικότητας προς τον πολίτη.

Ένα άλλο μεγάλο πρόβλημα για εμένα, στον τομέα των μεταρρυθμίσεων, και ιδιαίτερα της εφαρμογής τους, είναι το πώς εισάγουμε θεσμικά στην Ελλάδα το ευρωπαϊκό κεκτημένο και το πώς το προσλαμβάνει και το αφομοιώνει η κοινωνία μας. Αυτό ίσως είναι η άλλη μεγάλη αιτία αποτυχίας ή μη αποτελεσματικότητας μιας μεταρρύθμισης και γενικά μιας καινούριας νομοθετικής παρέμβασης. Γιατί φυσικά η όποια προσπάθεια αλλαγής δεν τελειώνει με την ψήφιση ενός νόμου αλλά στο πως ο νόμος αυτός γίνεται κάθε φορά πράξη, γίνεται αποδεκτός από την κοινωνία. Εδώ, είναι αλήθεια, χρειάζεται πολλή δουλειά ενημέρωσης και εκπαίδευσης τόσο προς την κοινωνία των πολιτών όσο και προς όλους τους συντελεστές της Διοίκησης, (στελεχών δημοσίων υπαλλήλων κ.λπ.).

Έχει λοιπόν σημασία το πως εισάγεται κάθε φορά μια νομοθεσία ή μια γενικότερη πολιτική κατεύθυνση, ποια είναι η παιδεία των ανθρώπων που καλούνται να την εφαρμόσουν και εν τέλει αν αυτό που εισάγεται είναι συμβατό με τις πραγματικές κοινωνικές συνθήκες του τόπου. Γιατί ό,τι για παράδειγμα είναι αναγκαίο για τη γαλλική ή τη γερμανική κοινωνία δεν είναι νομοτελειακά αναγκαίο και για τη δική μας.

Οι περισσότεροι πολιτικοί ή αιρετοί θεωρούν τα θέματα αυτά δευτερεύοντα. Βασική ίσως αιτία είναι και πάλι ο χρόνος που έχουν στην εκλογική τους θητεία για να παράξουν έργο. Και αυτό εφόσον ανήκουν βέβαια στην κατηγορία των αιρετών που θέλουν να παράξουν χρήσιμο έργο, όχι έργο βιτρίνας, ή/και μη έργο.

Ως προς το ευρωπαϊκό κεκτημένο θέλω να δώσω ένα παράδειγμα για να γίνω πιο σαφής. Το έζησα από πρώτο χέρι:  Όταν το 2011 εκλέχτηκα στην Περιφέρεια Αττικής, με είχε καταρχήν συνεπάρει ότι για πρώτη φορά στην Ελλάδα θα εφαρμοζόταν το από καιρό τώρα κεκτημένο στην Ευρώπη, η αιρετή περιφέρεια. Περισσότερη δημοκρατία στο δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης, αρμοδιότητες σχεδόν μικρού κοινοβουλίου του περιφερειακή συμβουλίου, αμέτρητες επιτροπές, αναπτυξιακές δυνατότητες. Με δυο λόγια, μια μεγάλη αλλαγή θεσμικά σχεδόν γοητευτική.

Στην πράξη όμως τα πράγματα, στην εφαρμογή τους δηλαδή, μου εμφανίστηκαν τελείως διαφορετικά. Θυμάμαι τη συζήτηση στο περιφερειακό συμβούλιο Αττικής, με τη Ρένα Δούρου Περιφερειάρχη και εμένα τότε στην αντιπολίτευση, να βγάζω πύρινους λόγους για το δέον που ήταν για μένα το περιφερειακό συμβούλιο να μπορεί πράγματι να είναι  βουλευόμενο όργανο και τη Ρένα Δούρου να συμφωνεί μαζί μου με τα δικά της φυσικά κριτικά επιχειρήματα.

Θέλω να πω εδώ πως πέρα από τη συγκρότηση των επιτροπών, μοιράζοντας διάφορα κόμματα τα ιμάτιά μας, που λέει ο λόγος, αυτό που είχαμε ξεχάσει ήταν πως στην Ελλάδα, παρόλο που βρισκόμαστε για χρόνια στην Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν ξέρουμε τη σημασία της διαβούλευσης, τόσο σημαντικής για τη δημοκρατία στην πράξη, γιατί πολύ απλά κανείς δεν φρόντισε να γίνει στοιχείο της παιδείας μας.

Η διαβούλευση όμως είναι βασικός όρος ύπαρξης και επιτυχούς λειτουργίας του οικοδομήματος μιας Περιφέρειας, ενός Δήμου κ.λπ. Πέραν αυτού, οι εκτεταμένες αρμοδιότητες της Περιφέρειας, προϋπέθεταν τεχνογνωσία, την οποία φυσικά ούτε οι αιρετοί είχαν, ενδεχομένως ούτε όφειλαν να έχουν, που σήμαινε όμως ότι υπήρχε ανάγκη απεύθυνσης σε ειδικούς. Για το σωστό φυσικά και όχι το τυχαίο της λειτουργίας.

Θα μπορούσα να πω πολλά για την Περιφέρεια ως θεσμό που φυσικά δεν υπονοώ πως πρέπει να αλλάξει, λέω όμως με ειλικρίνεια πως όλοι οι παράγοντες που την συναποτελούν δεν ήταν πάντοτε έτοιμοι γι’ αυτό. Άλλωστε, δεν ξέρω σήμερα πώς είναι, περιμένω να το ακούσω από τους εν ενεργεία συντελεστές της Περιφέρειας, η κοινωνία τότε δεν είχε αφομοιώσει ούτε καν την καινούρια ονομασία της, μας αποκαλούσε Νομαρχία.

Αυτό, βέβαια είναι ένα παράδειγμα επιφανειακό, σύμφωνοι, όμως απολύτως ενδεικτικό της έλλειψης δουλειάς προς την κοινωνία για την αφομοίωση του καινούριου θεσμού. Δουλειάς που μπορεί να γίνει αφού πρώτα αποδεχτούμε πως η κρίση πολιτικής, η κρίση αντιπροσώπευσης που διαπερνά το κεντρικό πολιτική σύστημα, διαπερνά και την αυτοδιοίκηση: οι περισσότεροι συμπολίτες μας μένουν αμέτοχοι.

Είναι αλήθεια πως έχουν γραφεί πολλά και ενδιαφέρονται και έχει γίνει φυσικά μεγάλη πρόοδος προς την κατεύθυνση συνειδητοποίησης των προβλημάτων που έχουν όλοι οι παράγοντες της δημόσιας λειτουργίας στην  Ελλάδα. Όμως, νομίζω ότι έχουμε πολύ δρόμο ακόμη για να καταλάβουμε ότι θεωρία έχουμε αρκετή, πράξη και τρόπο εφαρμογής λιγότερη. Πρέπει οι μεταρρυθμίσεις να γίνονται κτήμα της κοινωνίας, ώστε να μπορούν να αφομοιώνονται και να έχουν έτσι επιτυχία.

Κλείνοντας θέλω να πω πως το μεγάλο στοίχημα για την Αυτοδιοίκηση και την πολιτική άλλωστε είναι οι πολίτες να τις επανανακαλύψουν.

Οι συνθήκες είναι δύσκολες. Μήπως είναι μια καλή ευκαιρία ακριβώς γι’ αυτό;

Εδώ είτε το θέλουμε είτε όχι, τον πρωτεύοντα ρόλο φέρουμε εμείς. Εμείς όλοι, που καλά τα γράφουμε, καλά τα συζητάμε μεταξύ μας, στα κόμματα ή αλλού, αλλά ίσως κάποιο λάθος κάνουμε προς τα έξω.

Σε αυτήν λοιπόν την επανανακάλυψη της πολιτικής, της συμμετοχής που έρχεται ως συνέχεια της κατανόησης βασίζεται νομίζω η επιτυχία των αλλαγών και των όποιων μεταρρυθμίσεων, σε αυτή τη συμμετοχή βασίζεται και η ποιότητα της δημοκρατίας μας.

* Η Άννα Παπαδημητρίου Τσάτσου, είναι Νομικός και διετέλεσε Αντιπεριφερειάρχης Κεντρικού Τομέα Αθηνών στην Περιφέρεια Αττικής (2011-2014), Περιφερειακή Σύμβουλος Αττικής (2014-2019)