Το Περιφερειακό Συμβουλιο επίκεντρο Δημοκρατικής Διακυβέρνησης

 

Δημήτρης Ι. Κατσούλης*

          Η Περιφέρεια είναι ένας σχεδόν νέος αυτοδιοικητικός θεσμός, έχει πορεία μόνο δέκα πέντε χρόνων. Στο διάστημα αυτό, παρότι θωρακίζεται από το συνταγματικό πλαίσιο της τοπικής αυτοδιοίκησης (άρθρο 102 Συντ) χωρίς καμία έκπτωση σε σχέση με την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση και από τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ) μετά την επέκταση της εφαρμογής του το 2018 (Ν.4555/2018) εντούτοις στην πράξη δεν έχει αποκτήσει την αντίστοιχη πολιτική διοικητική και θεσμική αυτονομία έτσι όπως καταστρώνεται ως «πολιτική-διοικητική αυτοτέλεια» στο Σύνταγμα ή ως τοπική αυτονομία στον ΕΧΤΑ. Αυτή την «αυτονομία» απαιτεί και το Κογκρέσο Δήμων και Περιφερειών του Συμβουλίου της Ευρώπης στην τελευταία (2025) έκθεσή του για την Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα. Η αιρετή Περιφέρεια κινείται σε δύο ράγες: την κληρονομία της κρατικής νομαρχίας και Περιφέρειας που κληροδοτήθηκε από τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις ως προς τις αρμοδιότητες και από την μηχανιστική υποκατάσταση του κρατικού Περιφερειάρχη από τον Αιρετό ως προς την Διαχείριση Των Ευρωπαϊκών Κοινοτικών Πόρων (ΕΣΠΑ).

Ως προς την δομή της, ιδιαίτερα του συστήματος διακυβέρνησης, ο νομοθέτης ακολούθησε το πρότυπο των Δήμων και ο υπό αναμονή Νέος Κώδικας Αυτοδιοίκησης ολοκληρώνει αυτή την ταύτιση. Το ενιαίο σύστημα κανόνων σε οργανωτικό, λειτουργικό και δομικό επίπεδο Δήμων και Περιφερειών εν προκειμένω υποβαθμίζει τελικά τις Περιφέρειες καθώς δεν προσαρμόζονται στον δικό τους ρόλο ως ευρύτερων  χωρικά και θεσμικά αυτοδιοικητικών θεσμών που λειτουργούν στο ενδιάμεσο επίπεδο του συστήματος της έστω και θεωρητικά πολυεπίπεδης δημοκρατικής διακυβέρνησης, ο ρόλος τους είναι κατεξοχή αναπτυξιακός και οργανωτικός ως προς την άσκηση των βασικών δημόσιων πολιτικών σε περιφερειακό επίπεδο. Αυτός ο ρόλος προϋποθέτει και την διαφοροποίηση σε σχέση με τους Δήμους  ως το σύστημα διακυβέρνησης και την οικονομική και οργανωτική τους δομή. Η διαφοροποίηση αυτή θα επιτρέψει στην Περιφέρεια να φέρει σε πέρας την αποστολή της. Αντίθετα η ισοπέδωση την ακινητοποιεί και την περιορίζει σε έναν ρόλο φαινομενικά  ενεργό αλλά επί της ουσίας συμπληρωματικό και υποστηρικτικό της εκάστοτε κεντρικής εξουσίας. Εξάλλου η αιρετή Περιφέρεια συναντά πιο απειλητική την παρουσία της Αποκεντρωμένης Διοίκησης η οποία της αφαιρεί κρίσιμο ζωτικό θεσμικό χώρο ιδίως ως προς τις αρμοδιότητες σε βασικούς τομείς κρίσιμους για την περιφερειακή ανάπτυξη, όπως το περιβάλλον, τα δάση, περιφερειακή δημόσια περιουσία, πρωτογενής τομέας κ.ο.κ.

Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του θεσμού του Περιφερειακού Συμβουλίου. Στην μεν πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση όσοι περιορισμοί και να θεσπιστούν για την υποβάθμιση του ρόλου του Δημοτικού Συμβουλίου έχει καταξιωθεί ιστορικά από την πορεία σχεδόν δύο αιώνων η δυναμική του βουλευομένου οργάνου των Δήμων. Αυτό δεν ισχύει για τις Περιφέρειες. Το αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο είναι ένας θεσμός ο οποίος χρειάζεται θέσμιση ανάλογη του ρόλου και της αποστολής της Περιφέρειας ως επιπέδου δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης. Αντί αυτής έχουμε την διαρκή υποβάθμισή του.

Συγκεκριμένα, η νομοθεσία για την επιδίωξη της λεγόμενης «κυβερνησιμότητας» που εισήγαγε η Κυβέρνηση Μητσοτάκη από την αρχή της θητείας της για την αντιμετώπιση της απλής αναλογικής του Ν.4555/2018 με μεταφορά αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο στην Οικονομική και στις άλλες αποφασιστικές Επιτροπές εξακολουθούν έως σήμερα να λείπουν από το Συμβούλιο και διαρκώς να φεύγουν και άλλες.

Με τον πρώτο Πρότυπο Κανονισμό Λειτουργίας του Περιφερειακού Συμβουλίου, το 2010,  είχε καταστρωθεί ο θεσμός των Επερωτήσεων ως εργαλείο πολιτικού ελέγχου της Περιφερειακής Αρχής. Θεσμός δάνειος από το Κοινοβουλευτικό Δίκαιο. Με τον πρόσφατο και ισχύοντα πλέον Πρότυπο Κανονισμό οι Επερωτήσεις καταργήθηκαν. Ο πολιτικός έλεγχος ασκείται μόνο με γραπτές ερωτήσεις που συνήθως δεν απαντώνται εμπροθέσμως ή και καθόλου και δήθεν με την Ειδική Συνεδρίαση Λογοδοσίας η οποία εν τοις πράγμασι είναι πολύ περιοριστική και μάλιστα με τον υπό διαβούλευση Νέο Κώδικα Αυτοδιοίκησης προβλέπεται να γίνεται μόνο τρεις αντί έξι φορές τον χρόνο.

Κρίσιμες προγραμματικές αρμοδιότητες όπως π.χ. για θέματα πρωτογενή τομέα ή οι προγραμματικές συμβάσεις έχουν αφαιρεθεί από την αρμοδιότητα του Περιφερειακού Συμβουλίου. Στις Περιφέρειες μάλιστα οι κανονιστικές αρμοδιότητες είναι μηδαμινές σε αντίθεση με τους τους Δήμους και αυτές που δήθεν αναγνωρίζονται με τον Νέο Κώδικα είναι ελάχιστες έως και μηδαμινές στην πράξη.

Συνεπώς έχουμε ένα βουλευόμενο όργανο που συνθέτει την εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής σε επίπεδο δευτεροβάθμιας Αυτοδιοίκησης το οποίο δεν έχει ουσιαστικές αρμοδιότητες πολιτικού ελέγχου κατά παράβαση της δημοκρατικής αρχής και του άρθρο 3 του ΕΧΤΑ, χωρίς  σοβαρές προγραμματικές αρμοδιότητες και χωρίς κανονιστικές αρμοδιότητες. Οι δε λεγόμενες αρμοδιότητες ανώτατης διοίκησης κατά κανόνα αποκεντρώνονται από το Συμβούλιο στις Αποφασιστικές Επιτροπές. Σε τελική ανάλυση το Περιφερειακό Συμβούλιο έχει μόνο το τεκμήριο γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας το οποίο έχει καταντήσει να είναι ένα «αδειανό πουκάμισο». Στην Στερεά Ελλάδα, για παράδειγμα, όπου τυγχάνει να είμαι Περιφερειακός Σύμβουλος, στην μηνιαία τακτική συνεδρίαση η ημερήσια διάταξη έχει λιγότερα από επτά θέματα εκ των οποίων τα περισσότερα είναι ήσσονος σημασίας. Στην δε τελευταία συνεδρίαση (25.2.2026) είχε μόνο ένα θέμα (έγκριση κυκλοφοριακών ρυθμίσεων).

Η Περιφέρεια ως θεσμός Αυτοδιοίκησης είναι πεδίο εφαρμογής της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας όπως αυτή μετουσιώνεται θεσμικά ως δημοκρατική αρχή. Είναι βουλευόμενο αντιπροσωπευτικό όργανο και, σύμφωνα με τον ΕΧΤΑ, έχει ενώπιόν του τα εκτελεστικά όργανα, ανεξάρτητα εάν το ισχυρότερο από αυτά, ο Περιφερειάρχης εκλέγεται από άμεσα από το εκλογικό σώμα και είναι επικεφαλής της ευρείας πλειοψηφίας του Συμβουλίου.  Υποστηρίζεται βέβαια η άποψη ότι στην Αυτοδιοίκηση πρώτου και δεύτερου βαθμού έχουμε οιωνεί «προεδρικό σύστημα» λόγω της άμεσης εκλογής του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη και του ισχυρού θεσμικού τους ρόλου, κατά συνέπεια δεν μπορούμε να έχουμε διαδικασίες που ταιριάζουν σε «κοινοβουλευτικό σύστημα». Η άποψη αυτή είναι ατελής. Ακόμη και εάν θεωρήσουμε ότι υπερέχουν τα στοιχεία του «προεδρικού συστήματος» και όντως υπερέχουν, για να παραμείνει το σύστημα διακυβέρνησης δημοκρατικό πρέπει να λειτουργούν θεσμικά αντίβαρα, ένα από αυτά, το ισχυρότερο είναι το Συμβούλιο. Προκειμένου το Περιφερειακό Συμβούλιο να καταστεί ισχυρό αντίβαρο πρέπει να εξοπλιστεί με διαδικασίες πολιτικού ελέγχου προς τον Περιφερειάρχη και τα εκτελεστικά όργανα της Περιφέρειας. Τις διαδικασίες αυτές είναι εύλογο να τις δανειστεί από τον κοινοβουλευτικό θεσμό.

Το εκλογικό σύστημα της ευρείας πλειοψηφία υπέρ του άμεσα αιρετού Περιφερειάρχη δεν παραπέμπει ασφαλώς στην αρχή της δεδηλωμένης και δεν τίθεται ζήτημα εμπιστοσύνης του Συμβουλίου πλην όμως ο εκτελεστικός ρόλος του Περιφερειάρχη και η ευρεία πλειοψηφία του στο Συμβούλιο καθιστούν κομβικής σημασίας την διαδικασία δυναμικού πολιτικού ελέγχου έτσι ώστε να εμπεδώνεται η λογοδοσία και η διαφάνεια. Αυτό δεν μπορεί να γίνει διαφορετικά παρά μόνο με αποτελεσματικές διαδικασίες πολιτικού ελέγχου όπως οι αναφορές, οι επερωτήσεις και επίκαιρες ερωτήσεις εντός των συνεδριάσεων του Περιφερειακού Συμβουλίου ακόμη ίσως με την θέσπιση ειδικών συνεδριάσεων Πολιτικού Ελέγχου χωρίς τους περιορισμούς και την χειραγώγηση που επιφυλάσσει ο ισχύον πρότυπος κανονισμός για τις λεγόμενες Ειδικές Συνεδριάσεις Λογοδοσίας που μόνο τέτοιες δεν είναι.

Τέλος, πέραν της θέσπισης αποτελεσματικών διαδικασιών πολιτικού ελέγχου απαιτείται ο εξορθολογισμός των αρμοδιοτήτων του Περιφερειακού Συμβουλίου με τον επαναπροσδιορισμό του τεκμηρίου αρμοδιότητας. Το Περιφερειακό Συμβούλιο πρέπει να έχει το τεκμήριο αρμοδιότητας για τις προγραμματικές, κανονιστικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες. Επίσης να ασκεί τις σημαντικές αρμοδιότητες Ανώτατης Διοίκησης. Όλες οι άλλες αρμοδιότητες τρέχουσας διοίκησης και το τεκμήριο γιαυτές να ανήκει στα εκτελεστικά όργανα της Περιφέρειας είτε αυτή είναι η Περιφερειακή Επιτροπή, είτε είναι η Εκτελεστική Επιτροπή την επαναθέσμιση της οποίας προτείνω ειδικά στην Περιφέρεια (θα επανέλθω σε αυτό με άλλο άρθρο μου).

Ανακεφαλαιώνοντας, η λειτουργία της Δημοκρατίας στον θεσμό της Περιφέρειας πάσχει και απαιτούνται τολμηρές ριζοσπαστικές μεταρρυθμιστικές τομές. Είναι αναγκαίο να μιλήσουμε γιαυτά. Ουσιαστική και όχι προσχηματική λογοδοσία, πραγματική και γόνιμη διαβούλευση, επαναπροσέγγιση υπό τις σύγχρονες συνθήκες και ψηφιακές δυνατότητες του ξεχασμένου Δημοκρατικού Προγραμματισμού, ανοικτός πολιτικός έλεγχος στα όργανα που ασκούν εκτελεστική λειτουργία, συμμετοχή των επιστημονικών και κοινωνικών φορέων της Περιφέρειας σε διαδικασίες διαβούλευσης για όλα τα κρίσιμα ζητήματα της περιφερειακής διακυβέρνησης και της περιφερειακής ανάπτυξης. Η εστία και η μήτρα αυτών των διεργασιών δεν μπορεί να είναι άλλη παρά μόνο το Περιφερειακό Συμβούλιο.

* Δικηγόρος, Πρώην Δήμαρχος Αυλώνος Ευβοίας (2003-2010), Περιφερειακός Σύμβουλος Στερεάς Ελλάδας