Επανασχεδιασμός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης β΄ βαθμού. Μετάβαση από την Περιφερειακή και την Αποκεντρωμένη Διοίκηση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση»

 Αιτιολογική Έκθεση Σχεδίου Νόμου που συνέταξε η ΕΝΠΕ

Ι.          Γενικό Μέρος

Μια νέα πολυεπίπεδη διακυβέρνηση της Χώρας

Το προτεινόμενο σχέδιο νόμου αποτυπώνει και εξειδικεύει την πρόταση της Ένωσης Περιφερειών Ελλάδος για τη Μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και την αναδιάταξη του Διοικητικού Χάρτη της Χώρας προς την κατεύθυνση της δημιουργίας ενός σύγχρονου διοικητικού συστήματος με τρεις βασικούς πόλους: την κεντρική διοίκηση, την περιφερειακή διακυβέρνηση και τους Δήμους. Στόχος του παρόντος σχεδίου νόμου η μετεξέλιξη της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης σε ένα νέο επίπεδο διοίκησης, το οποίο είναι θεσμικά και επιχειρησιακά ικανό να αντεπεξέλθει στις απαιτήσεις των πολιτών, εκπληρώνοντας τη συνταγματική αποστολή του. Η μετεξέλιξη αυτή σηματοδοτεί τη μεταφορά ουσιαστικών ευθυνών και αρμοδιοτήτων στις Περιφέρειες, μέσα από ένα ρεαλιστικό και οργανωμένο σχέδιο αποκέντρωσης που να αντιστοιχεί στα πρότυπα της ευρωπαϊκής πραγματικότητας και να διασφαλίσει σημαντική οικονομία κλίμακας, πόρων και ανθρώπινου δυναμικού. Τις αρμοδιότητες αυτές τις αναλαμβάνουν και τις ασκούν πολιτικά και δημοκρατικά υπεύθυνα όργανα, τα οποία έχουν θωρακισθεί με όλες τις αναγκαίες εγγυήσεις για να φέρουν σε πέρας αυτή την αποστολή. Με τον τρόπο αυτό αποκαθηλώνεται ο κρατικός συγκεντρωτισμός προς όφελος ενός εγγυητικού ρόλου του κράτους σε ό,τι αφορά τις περιφερειακές πολιτικές και, τελικά, την εν γένει ανάπτυξη, αλλά και την οικονομική και κοινωνική συνοχή της Χώρας. 

Στο πλαίσιο αυτό, οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, με τις επικαλυπτόμενες με τους ΟΤΑ αρμοδιότητες που ούτως ή άλλως έχουν τα τελευταία χρόνια περιθωριοποιηθεί ελλείψει κάλυψης πραγματικών αναγκών, δεν έχουν λόγο ύπαρξης. Οι υπόλοιποι διοικητικοί πόλοι θα δημιουργήσουν μια συνεκτική διοικητική ενότητα, όπως επιτάσσουν οι αρχές της επικουρικότητας και της εγγύτητας αλλά και η αρχή του πραγματικά επιτελικού κράτους.  

………………………………………………………………………………………

Μια αναγκαία μεταρρύθμιση  

1.         Η Ελλάδα παραμένει μια χώρα που εξακολουθεί να δοκιμάζεται από την παρατεταμένη δημοσιονομική κρίση. Όπως συχνά συμβαίνει σε χώρες με ανάλογα προβλήματα, έτσι και εδώ, παρατηρείται λειτουργική ενδυνάμωση και ισχυροποίηση της κεντρικής κυβέρνησης έναντι των περιφερειακών και τοπικών δομών και οργάνων, προκειμένου να μπορέσει η Κυβέρνηση να εφαρμόσει τις σκληρές οικονομικές πολιτικές που απορρέουν από τις μνημονιακές δεσμεύσεις. Αυτό πρακτικά σημαίνει συγκεντρωτισμό και εγκατάλειψη των ουσιαστικών πολιτικών αποκέντρωσης, παρά την όποια επικοινωνιακή επίφαση διεύρυνσης της συμμετοχής των τοπικών κοινωνιών μέσα από μη οργανωμένες θεσμικά και με αποσπασματικό και όχι αντιπροσωπευτικό χαρακτήρα επιτροπές και ομάδες πολιτών. 

Σε αυτό συνέβαλε και ο εξαιρετικά υψηλός βαθμός οικονομικής εξάρτησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και, κυρίως των Περιφερειών, από το κεντρικό κράτος (95% περίπου για τις Περιφέρειες, ενώ περίπου το 32% των εσόδων των Δήμων προέρχονται από ίδιες πηγές: φόρους, τέλη, χρεώσεις κλπ.). Η Τοπική Αυτοδιοίκηση χρηματοδότησε τους διοικητικούς πειραματισμούς, τις μη στοχευμένες προσλήψεις και, γενικότερα, την έλλειψη ορθολογικών πολιτικών του κεντρικού κράτους, έχοντας υποστεί τα τελευταία επτά χρόνια περικοπές που υπερβαίνουν το 60% των πόρων της. 

Ο κρατικός εναγκαλισμός συμπληρώθηκε με τη διατήρηση των 7 (επτά) Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, οι οποίες, μετά τις διαδοχικές αφαιρέσεις αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο του ν. 3852/1010, δεν υπηρετούν ουσιαστικές διοικητικές ανάγκες. Διατηρήθηκαν δε ενάντια σε οποιαδήποτε μελέτη κόστους- οφέλους. Το αποτέλεσμα είναι και ο κρατικός προϋπολογισμός να επιβαρύνεται περαιτέρω σε αυτή την τόσο δύσκολη δημοσιονομική συγκυρία, αλλά και πολύτιμο προσωπικό να απασχολείται σε παρωχημένες υπηρεσίες, στην άσκηση αλληλοεπικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων ή σε υπηρεσίες με αρμοδιότητες που θα μπορούσαν να ασκηθούν από άλλα όργανα, ενώ η Τοπική Αυτοδιοίκηση αντιμετωπίζει σοβαρά προβλήματα υποστελέχωσης και τίθεται σε κίνδυνο η εκπλήρωση της συνταγματικής της αποστολής. Όπως επισημαίνει η Έκθεση του ΟΟΣΑ και του UCLG με τίτλο «Subnational governments around the world. Structure and finance. Country profiles» , που δημοσιεύθηκε τον Δεκέμβριο του 2016, η Ελλάδα παραμένει και μετά το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» μια από τις πιο συγκεντρωτικές, από διοικητικής απόψεως, χώρες στον κόσμο, μαζί με τη Χιλή, την Τουρκία, την Ιρλανδία και τη Νέα Ζηλανδία. Η εμπλοκή των αποκεντρωμένων δομών στις δημόσιες επενδύσεις παραμένει πολύ χαμηλή, όπως και οι πόροι που διαθέτουν για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. 

 Η ανωτέρω υφιστάμενη κατάσταση συνιστά καθημερινή παραβίαση της συνταγματικής υποχρέωσης του Κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 2 και 5 του Συντάγματος, να λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την άσκηση των αρμοδιοτήτων των Περιφερειών και να διασφαλίζει τη διοικητική και οικονομική τους αυτοτέλεια.

2.         Το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» (ν. 3852/20100), επτά χρόνια περίπου μετά τη θέση του σε ισχύ, έχει ξεπερασθεί από τις εξελίξεις και τις σύγχρονες ανάγκες σε πολλές βασικές επιλογές του. Η δημιουργία της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης υπήρξε ένα θετικό, αλλά άτολμο βήμα, αφού, για μία ακόμη φορά, αποφεύχθηκε να τραβηχθεί η σαφής διαχωριστική γραμμή ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Χάθηκε, έτσι, μια ακόμη ευκαιρία αποσαφήνισης της νομικής φύσης και του ουσιαστικού περιεχομένου του θεσμού της Περιφέρειας, η οποία παρέμεινε ένα ακόμη ενδιάμεσο επίπεδο διοίκησης ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και τους Δήμους, λειτουργώντας, κατά περίπτωση και συγκυριακά ως υπερδημοτική δομή. Και όλα αυτά υπό την εποπτεία της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που παρέμεινε το μακρί χέρι του Κράτους, τόσο από πολιτική, όσο και από διοικητική και οικονομική άποψη.  

Παράλληλα, σημαντικές θεσμικές και οικονομικές αντηρίδες που ήταν απαραίτητες για την εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» δεν ενεργοποιήθηκαν ποτέ. Μεταξύ αυτών, το Αναπτυξιακό Πρόγραμμα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης που παρέμεινε ως ατελής σχεδιασμός επί χάρτου και δεν λειτούργησε ποτέ, η έλλειψη πόρων και στελεχιακού δυναμικού από τους ΟΤΑ, το θεσμικό πλαίσιο για τις μητροπολιτικές λειτουργίες (Μητροπολιτικές Περιφέρειες, άρθρα 212 επ. του ν. 3852/2010) που έμεινε στα χαρτιά κλπ. Θα μπορούσε να ειπωθεί ότι η έλλειψη πραγματικής βούλησης της κεντρικής διοίκησης να υποστηρίξει το οικοδόμημα του Καλλικράτη και να εξειδικεύσει και να υλοποιήσει τους επιμέρους άξονές του υπήρξε ένας από τους βασικότερους λόγους που δεν επετεύχθησαν οι στοχεύσεις τους. Πλέον, και αυτές οι ρυθμιστικές επιλογές χρειάζονται ανασχεδιασμό και επαναπροσδιορισμό της στόχευσής τους για να προσαρμοσθούν στις νέες απαιτήσεις και να αποκτήσουν οργανωτική αποτελεσματικότητα και βιωσιμότητα. 

Σε όλα αυτά θα πρέπει να προστεθεί και το καθεστώς πολυνομίας και κακονομίας που χαρακτηρίζει την κανονιστική νομοθέτηση σε ό,τι αφορά τις τοπικές και περιφερειακές υποθέσεις- και όχι μόνον - με αλληλοεπικαλυπτόμενες και ατελείς ρυθμίσεις, ασάφειες και κενά που δημιουργούν προβλήματα σε αυτούς που καλούνται να τις εφαρμόσουν και συνιστούν εστίες κακοδιοίκησης, αδιαφάνειας και διαφθοράς. 

Η μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση ως κεντρική πολιτική επιλογή του σχεδίου νόμου

Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, η Τοπική Αυτοδιοίκηση στη μετά Καλλικράτη εποχή έχει εξαντλήσει τόσο τα περιθώρια να πορευθεί περαιτέρω με την υφιστάμενη μορφή της, όσο και την ανοχή των πολιτών. Γιατί, φυσικά, δεν της αρκεί το γεγονός ότι η ίδια δεν συγκαταλέγεται στα διοικητικά εμπόδια και τους παράγοντες ανάσχεσης της οικονομικής ανάταξης της Χώρας. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση είναι, για μια ακόμη φορά, έτοιμη να δείξει η ίδια στην κεντρική διοίκηση τρόπους για την αποτελεσματική διαχείριση των δικών της υποθέσεων, μέσα από την ορθολογική, ρεαλιστική και βιώσιμη αναδιοργάνωση του διοικητικού χάρτη της Χώρας. Για τον σκοπό αυτόν απαιτείται επανασχεδιασμός του Προγράμματος «Καλλικράτης», τουλάχιστον σε ό,τι αφορά την Τοπική Αυτοδιοίκηση β΄ βαθμού και τη σχέση της με την Κεντρική αλλά και την Αποκεντρωμένη Διοίκηση, με γνώμονα τη μετεξέλιξη της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης σε Περιφερειακή Διακυβέρνηση. 

Η μετάβαση αυτή εξειδικεύεται μέσα από τις διατάξεις του προτεινόμενου σχεδίου νόμου, οι οποίες συγκροτούν έναν σαφή «Οδικό Χάρτη» με 4 βασικά βήματα που την υλοποιούν: 

Α.      Πρώτο βήμα για τη μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση: 

Η αναδιάταξη της σχέσης της Περιφέρειας με την Κεντρική Διοίκηση, η οποία βασίζεται στην παραδοχή ότι η περιφέρεια δεν είναι εργαλείο του κεντρικού κράτους, με αποστολή απλώς να εφαρμόζει τις κεντρικές πολιτικές. Παράγει και η ίδια πολιτική. Και, κυρίως, μπορεί και πρέπει να προσαρμόζει τις κεντρικές πολιτικές στις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών. Γι’ αυτό και πρέπει η κρατική εποπτεία να μην εμποδίζει την ελεύθερη πρωτοβουλία και δράση της. 

Για να συμβεί αυτό εισάγονται με τις ρυθμίσεις του σχεδίου νόμου ριζικές αλλαγές- μεταρρυθμίσεις στα βασικά πεδία πολιτικής που συγκροτούν τη σχέση μεταξύ της Περιφέρειας-Περιφερειακής Διακυβέρνησης με το κεντρικό κράτος και οι οποίες συνοψίζονται ως εξής:

             

Πρώτη μεταρρύθμιση στις σχέση με την κεντρική διοίκηση: Αναδόμηση του πλαισίου εποπτείας της Περιφερειακής Διακυβέρνησης 

             

Η εποπτεία αλλά και ο τρόπος άσκησής της, ήταν πάντοτε βασικό «αγκάθι» στις σχέσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης με την κεντρική διοίκηση, αποκαλύπτοντας την έλλειψη εμπιστοσύνης που υπήρχε και υπάρχει απέναντι στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Και αυτό γιατί, από εργαλείο ελέγχου και παρεμπόδισης της κακοδιοίκησης και εμπέδωσης της αρχής της νομιμότητας εξελισσόταν πολύ εύκολα σε αποτελεσματικό μέσο ελέγχου σκοπιμότητας στις πράξεις ή τις παραλείψεις τους, δηλαδή ελέγχου των πολιτικών ή άλλων λόγων που οδηγούσαν στη λήψη ή μη λήψη αποφάσεων. Από τα συχνότερα επιχειρήματα της κεντρικής διοίκησης, στο πλαίσιο της κάλυψης παρεμβάσεων στις τοπικές υποθέσεις ήταν αυτό της έλλειψης ή της ανεπάρκειας της αιτιολογίας των πράξεων των οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. 

 Περαιτέρω, παράλληλα με τον θεσμό της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ με επικεφαλής τον Ελεγκτή Νομιμότητας που θεσπίσθηκε με τον «Καλλικράτη» και ο οποίος, 7 χρόνια μετά τη θεσμοθέτησή του, δεν είχε τεθεί σε εφαρμογή (δεν έχουν ακόμη διορισθεί οι Ελεγκτές Νομιμότητας και δεν έχει επιτευχθεί η στελέχωση και λειτουργία των Υπηρεσιών αυτών), εξακολουθούν να λειτουργούν και άλλοι ελεγκτικοί μηχανισμοί για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, περισσότερο ή λιγότερο εξαρτημένοι από το κράτος, οι οποίοι, μάλιστα διαρκώς πολλαπλασιάζονται: Συνήγορος του Πολίτη, Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης, Οικονομική Επιθεώρηση, Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης, Περιφερειακός Συμπαραστάτης, Αρχή Ελέγχου Δημοσίων Συμβάσεων, Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος κλπ.. Και, φυσικά, το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας ΟΤΑ και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Αυτοί οι ελεγκτικοί μηχανισμοί και οι λοιποί εμπλεκόμενοι θεσμοί δρουν τόσο αυτεπαγγέλτως όσο και μετά από καταγγελία. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα δημιουργείται μια ασφυκτική διοικητική πραγματικότητα, η οποία χαρακτηρίζεται από πολυάριθμους και αποσπασματικούς ελέγχους που διενεργούνται από ασυντόνιστους ελεγκτικούς μηχανισμούς που δεν είναι πάντοτε εξοικειωμένοι με τις ιδιαιτερότητες και τις δυσκολίες της αυτοδιοικητικής πραγματικότητας. Στο στόχαστρο όλων αυτών των ελέγχων βρίσκονται υποστελεχωμένοι και διοικητικά βεβαρημένοι ΟΤΑ, οι οποίοι μπορεί να υφίστανται πολλαπλούς ελέγχους για την ίδια πράξη από διαφορετικά ελεγκτικά όργανα. 

Σύμφωνα με το άρθρο 8 του ν. 1850/1989, με τον οποίο κυρώθηκε ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας: «1. Κάθε διοικητικός έλεγχος επί των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν  μπορεί  να  ασκείται  παρά  μόνο  σύμφωνα με τους τύπους και στις περιπτώσεις που προβλέπονται από το Σύνταγμα ή από το νόμο. 2.  Κάθε διοικητικός έλεγχος  των  πράξεων  των  Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει κανονικά να στοχεύει παρά στην εξασφάλιση της  τηρήσεως  της  νομιμότητας και των συνταγματικών αρχών.  Ο διοικητικός έλεγχος  μπορεί, εν τούτοις, να περιλαμβάνει έναν  έλεγχο  σκοπιμότητας ασκούμενο από τις αρχές ανώτερου επιπέδου όσον αφορά στα καθήκοντα των οποίων η εκτέλεση ανατίθεται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης 3. Ο  διοικητικός  έλεγχος  των  Οργανισμών  Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να ασκείται με τήρηση μιας αναλογίας μεταξύ  της  εκτάσεως  της επεμβάσεως της   εποπτεύουσας   αρχής   και  της  σπουδαιότητας  των συμφερόντων που η αρχή αυτή προτίθεται να διαφυλάξει».

Βέβαια ο Χάρτης, όπως έχει ενσωματωθεί στο ελληνικό δίκαιο, δεν εφαρμόζεται στον β΄ βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ωστόσο οι κατευθύνσεις του, ως υπερεθνικού χαρακτήρα αρχές, έχουν τη δική τους σημασία και βαρύτητα.

Αν και η ύπαρξη της εποπτείας υπηρετεί την ενότητα και τη συνέχεια του Κράτους, έστω υπό λιγότερα διοικητικά επίπεδα, ωστόσο οι όροι άσκησής της πρέπει να είναι σαφείς και οριοθετημένοι. Με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις εισάγεται ένα ισορροπημένο σύστημα εποπτείας, το οποίο να έχει τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:

-           Παρέχει επαρκείς εγγυήσεις αμεροληψίας και αντικειμενικότητας και είναι απαλλαγμένο από πολιτικές εξαρτήσεις, 

-           Είναι δίκαιο και ισορροπημένο,

-           Απαρτίζεται από πρόσωπα/στελέχη- και μάλιστα σε ικανό αριθμό - που γνωρίζουν τις τοπικές υποθέσεις και δεν δημιουργούν καθυστερήσεις και αγκυλώσεις που να συνδέονται με την έλλειψη εμπειρίας και εξειδίκευσης. 

-           Δεν θέτει εμπόδια στην ελεύθερη πρωτοβουλία και δράση που σέβεται την κείμενη νομοθεσία, γιατί, έτσι, νοθεύει τη λαϊκή εντολή. 

-           Έχει επαρκώς αποκεντρωμένο χαρακτήρα προς αποφυγή καθυστερήσεων και γραφειοκρατικών προβλημάτων.

-           Διασφαλίζει σε ικανοποιητικό βαθμό την ενότητα του ελέγχου και της εφαρμογής και να μην υπάρχουν διαφοροποιήσεις από περιφέρεια σε περιφέρεια ή από Δήμο σε Δήμο κλπ.. 

Το σύστημα αυτό βασίζεται στην ύπαρξη ενός ενιαίου ελεγκτικού οργάνου που θα μπορεί να παρεμβαίνει στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, ώστε να σταματήσουν η σύγχυση και οι επικαλύψεις ελεγκτικών αρμοδιοτήτων που ευνοούν νέες εστίες κακοδιοίκησης και ενίοτε δημιουργούν τις προϋποθέσεις για συνθήκες ιδιότυπης πολιτικής ομηρίας. Προς την κατεύθυνση αυτή θεσμοθετείται σύστημα μερικής εποπτείας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Το Ελεγκτικό Συνέδριο, ούτως ή άλλως, αποτελούσε και εξακολουθεί να αποτελεί το δικαστικό εγγυητή της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ και της δημοσιονομικής τους διαφάνειας. Δεδομένου του διφυούς χαρακτήρα του ανωτέρω δικαστηρίου, η ανάθεση της ως άνω αρμοδιότητας στο Ελεγκτικό Συνέδριο δεν προσκρούει στο άρθρο 89 του Συντάγματος. 

Η εποπτεία αυτή οργανώνεται ως ακολούθως: Σε κάθε Περιφέρεια συστήνονται τριμελείς επιτροπές στις οποίες προεδρεύουν πάρεδροι του Ελεγκτικού Συνεδρίου που θα υποδεικνύονται, μαζί με τον αναπληρωτή τους, από το ως άνω Δικαστήριο, με τη συμμετοχή ενός μέλους του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, που υποδεικνύεται από τον Πρόεδρό του και ενός αιρετού στελέχους της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης, το οποίο θα υποδεικνύεται από την ΕΝ.ΠΕ. και, φυσικά, δεν προέρχεται από την Περιφέρεια που έχει εκδώσει την προσβαλλόμενη πράξη. Στην ως άνω Ειδική Επιτροπή θα μπορεί να προσφεύγει, σε πρώτο και τελευταίο βαθμό, όποιος έχει έννομο συμφέρον κατά όλων των πράξεων ή παραλείψεων του Περιφερειάρχη εντός προθεσμίας ενός μηνός από την έκδοση της σχετικής απόφασης ή την κοινοποίησή της ή από τότε που έλαβε γνώση αυτής. Επιτροπή ασκεί έλεγχο νομιμότητας και εκδίδει απόφαση εντός αποκλειστικής προθεσμίας 30 ημερών από τη συνεδρίασή της. Συνεδριάζει δε υποχρεωτικώς 2, τουλάχιστον, φορές το μήνα. Οι αποφάσεις της προσβάλλονται στα αρμόδια δικαστήρια. Ο αυτεπάγγελτος κατασταλτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου παραμένει και θα μπορούσε να ασκηθεί εντός προθεσμίας δύο μηνών από την έκδοση ή δημοσίευση της σχετικής πράξης. 

Παράλληλα, λαμβάνεται μέριμνα για τον πιο σαφή προσδιορισμό και την οριοθέτηση του αντικειμένου του ελέγχου νομιμότητας, με κατηγορίες υποθέσεων και για μείζονος βαρύτητας θέματα και αποφάσεις, ώστε και τα ανωτέρω προβλήματα να αποφευχθούν και, γενικότερα, να μην γίνονται καταστρατηγήσεις, οι οποίες πλήττουν τον πυρήνα της αυτοδιοίκησης και της τοπικής δημοκρατίας. 

Δεύτερη μεταρρύθμιση στη σχέση με την κεντρική διοίκηση: Η θωράκιση της καταστατικής θέσης των αιρετών της Περιφερειακής Διακυβέρνησης

Η θωράκιση της καταστατικής θέσης των αιρετών συνιστά κρίσιμη θεσμική προϋπόθεση για το εγχείρημα της προωθούμενης μεταρρύθμισης, με συνταγματικό έρεισμα και ευρωπαϊκή διάσταση. Ως καταστατική θέση νοείται η εν γένει νομικοπολιτική θέση των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και εν προκειμένω ιδίως της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης και το πλέγμα των εγγυήσεων που απαιτείται για την εκπλήρωση της συνταγματικής τους  αποστολής και ιδίως της πολιτικής εντολής που έχουν λάβει από την τοπική κοινωνία. Η ουσιαστική ενίσχυση της καταστατικής θέσης των αιρετών της Περιφέρειας είναι απαραίτητη για να διαμορφωθεί ένα νέο πλαίσιο, ικανό να καλύψει και να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του νέου θεσμού, της Περιφερειακής Διακυβέρνησης και των σημαντικών αρμοδιοτήτων, καθηκόντων και ευθυνών που συνεπάγεται. 

Σε συνέχεια της βασικής παραδοχής για την κανονιστική αυτονομία της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, η ενδυνάμωση της καταστατικής θέσης των αιρετών μπορεί να μετεξελιχθεί σε καταστατική αυτοτέλεια, στο πλαίσιο των γενικών αρχών και κατευθύνσεων που χαράσσει ο νομοθέτης, υπό την έννοια, καταρχάς, της αυτορρύθμισης ως προς τους κανόνες που διέπουν την εσωτερική οργάνωση και λειτουργία της Περιφερειακής Διακυβέρνησης και των οργάνων της. 

 Σύμφωνα με το προοίμιο του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, ο οποίος, όπως ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον ν. 1850/1989 (Α΄ 114), καλύπτει μόνο τους Δήμους και όχι τις Περιφέρειες «...Έχοντας συνείδηση του γεγονότος ότι η προστασία και η  ενίσχυση  της Τοπικής Αυτονομίας στις διάφορες χώρες της Ευρώπης αποτελούν σημαντική συμβολή  στην οικοδόμηση μιας Ευρώπης θεμελιωμένης πάνω στις αρχές της δημοκρατίας και της αποκεντρώσεως της εξουσίας. Επιβεβαιώνοντας ότι αυτό προϋποθέτει την ύπαρξη Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης με δημοκρατικά συνεστημένα όργανα λήψης αποφάσεων και οι οποίοι  θα  απολαμβάνουν  ευρείας αυτονομίας ως προς τις αρμοδιότητες, τους τρόπους άσκησης αυτών των αρμοδιοτήτων και ως  προς  τα  αναγκαία μέσα για την εκπλήρωση της αποστολής τους...». Περαιτέρω με το άρθρο 7 του Χάρτη ορίζεται ότι «1. Το  καταστατικό των τοπικών αιρετών πρέπει να εξασφαλίζει την ελεύθερη άσκηση της εντολής τους. 2. Το καταστατικό πρέπει να επιτρέπει επαρκή οικονομική αποζημίωση για τα έξοδα που προκύπτουν από την άσκηση της εντολής καθώς και ενδεχομένως την οικονομική αποζημίωση των διαφυγόντων κερδών ή αμοιβή του παρεχόμενου έργου και αντίστοιχη κοινωνική κάλυψη. 3. Τα καθήκοντα και οι δραστηριότητες που είναι ασυμβίβαστα με το αξίωμα του τοπικού αιρετού δεν μπορούν να καθορίζονται παρά με νόμο ή με βασικές νομικές αρχές». 

 Οι ανωτέρω ρυθμίσεις θέτουν ένα βασικό πλαίσιο, σύμφωνα με το οποίο οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, για να έχουν κατοχυρώσει την τοπική τους αυτονομία, θα πρέπει, σε επίπεδο καταστατικής λειτουργίας τους: α) να έχουν εξασφαλίσει θεσμικά την ελεύθερη άσκηση της εντολής που έχουν λάβει από τους πολίτες, β) να διαθέτουν επαρκή οικονομική αποζημίωση για τα έξοδα που συνδέονται με την άσκηση των καθηκόντων τους, καθώς και, ενδεχομένως, οικονομική αποζημίωση ή αμοιβή για το παρεχόμενο από αυτούς έργο και αντίστοιχη κοινωνικοασφαλιστική κάλυψη, γ) να προβλέπονται σαφή νομοθετικά τα κωλύματα και οι ασυμβίβαστες με το λειτούργημά τους δραστηριότητες. 

 Με αλλεπάλληλες θεσμικές παρεμβάσεις είχε δημιουργηθεί «αυτοδιοικητικό κεκτημένο» στον τομέα της καταστατικής θέσης των αιρετών, το οποίο, πάντως, λόγω της οικονομικής κρίσης έχει δεχθεί ισχυρό πλήγμα τα τελευταία χρόνια (αντιμισθία, αποζημιώσεις, δαπάνες μετακίνησης και λοιπά έξοδα, συνταξιοδοτικά, ασφαλιστικά, χορηγίες κλπ.), ενώ έχουν αναδειχθεί και αρκετά κενά που χρήζουν συμπλήρωσης και επικαιροποίησης, αλλά και αστοχίες. 

  Μέσα στις αυξημένες πολιτικές, οικονομικές και διοικητικές απαιτήσεις της Περιφερειακής Διακυβέρνησης θεωρείται αναγκαία η ανάληψη συγκεκριμένων πρωτοβουλιών, σε ό,τι αφορά την καταστατική θέση των αιρετών που την υπηρετούν, καθώς και η επανεξέταση των κωλυμάτων και των ασυμβιβάστων που ισχύουν για τους αιρετούς. Στο πλαίσιο αυτό είναι αναγκαία η τήρηση κανόνων και υποχρεώσεων χρηστής τοπικής διακυβέρνησης, λογοδοσίας και διαφάνειας., η οποία συμβάλλει σημαντικά στην ενίσχυση του κύρους του θεσμού αλλά και στην εμπέδωση της εμπιστοσύνης της τοπικής κοινωνίας. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, με το παρόν σχέδιο νόμου, προτείνονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: 

-           Η σύσταση ενός μόνιμου Μηχανισμού Παρακολούθησης της Καταστατικής Θέσης των Αιρετών υπό τη μορφή του Παρατηρητηρίου, στο οποίο θα αξιοποιηθεί και η εμπειρία παλαιότερων αυτοδιοικητικών που έχουν υπηρετήσει το θεσμό της Περιφέρειας. Το Παρατηρητήριο αυτό θα εκπονεί ετήσια έκθεση, η οποία θα υποβάλλεται προς συζήτηση και για την προώθηση των αναγκαίων θεσμικών μέτρων στην Ειδική Μόνιμη Επιτροπή Περιφερειών της Βουλής.

-           Η κατάρτιση, με πρωτοβουλία της ΕΝ.ΠΕ., Κώδικα Δεοντολογίας Αιρετών Δευτεροβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η κατάρτιση με πρωτοβουλία της ΕΝΠΕ σύγχρονων κανόνων ηθικής και δεοντολογίας που θα διέπουν τη συμπεριφορά των αιρετών της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης κατά την άσκηση των καθηκόντων τους κρίνεται σημαντική για την προάσπιση του κύρους και της αξιοπιστίας του θεσμού, τη διαμόρφωση ρεαλιστικών κανόνων διαφάνειας και λογοδοσίας και την αντιμετώπιση ζητημάτων σύγκρουσης συμφερόντων και καταδεικνύει την έμπρακτη βούληση των ίδιων των αιρετών για τήρηση των αρχών της νομιμότητας και της χρηστής διοίκησης. Ο Κώδικας αυτός προτείνεται να καταρτισθεί ως Κώδικας Αυτορρύθμισης των Αιρετών, χωρίς την παρεμβολή άλλων εξωτερικών φορέων και οργάνων. Η ευθύνη, δηλαδή, της τήρησης του Κώδικα (και η ενδεχόμενη επιβολή κυρώσεων) θα ανήκει αποκλειστικά στα ίδια τα θεσμικά όργανα της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης. 

Για την αρτιότερη διαμόρφωσή του, λαμβάνονται υπόψη πρότυπα και καλές πρακτικές ευρωπαϊκών χωρών με αυτοδιοικητική παράδοση αντίστοιχη με την ελληνική, οι βασικές αρχές του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, οι Συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης, ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Δεοντολογίας για τους Αιρετούς των Δήμων και των Περιφερειών που συντάχθηκε, το 1999, από το Κογκρέσο των Δήμων και των Περιφερειών του Συμβουλίου της Ευρώπης, τα Ψηφίσματα της Επιτροπής Περιφερειών κλπ. Παρέχεται, επίσης, η δυνατότητα συνεργασίας μεταξύ αιρετών πρώτου και δεύτερου βαθμού για τη θέση σε εφαρμογή ενιαίου κειμένου και τη σφυρηλάτηση και σε αυτό το θεσμικό επίπεδο της συνεργασίας μεταξύ των δύο βαθμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. 

-           Επαρκείς υποστηρικτικοί μηχανισμοί για την άσκηση των καθηκόντων τους

Ο ρόλος των Περιφερειών και, πολύ περισσότερο, της Περιφερειακής Διακυβέρνησης και οι αυξημένες απαιτήσεις με τις οποίες είναι άρρηκτα συνδεδεμένος δημιουργεί μια πρόσθετη ευθύνη των Περιφερειαρχών, των αιρετών αλλά και των στελεχών της Περιφέρειας, γενικότερα, να ανταποκρίνονται με τον καλύτερο δυνατό τρόπο στα καθήκοντά τους. Για τον σκοπό αυτόν πρέπει να συντρέχουν δύο βασικές προϋποθέσεις, τις οποίες εισάγει το παρόν σχέδιο νόμου:

 αα) Να έχουν την αναγκαία υποστήριξη με εξειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό, ιδίως σε τομείς που θα αποτελέσουν αιχμή του δόρατος στην προσπάθεια υπέρβασης της ανάσχεσης που έχει δημιουργήσει η οικονομική κρίση, αλλά και στις αυξημένες ευθύνες που συνεπάγεται η μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση. Αναφέρεται ενδεικτικά η αναζήτηση και εφαρμογή των νέων χρηματοδοτικών εργαλείων, η οργάνωση και προώθηση των αναπτυξιακών πόλων που θα διαμορφωθούν σε κάθε Περιφέρειας, η απορρόφηση των κάθε είδους ευρωπαϊκών πόρων κλπ. Όλα τα ανωτέρω είναι προϋποθέσεις από τη συνδρομή των οποίων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό η δυνατότητα του αιρετού να εκπληρώσει τη λαϊκή εντολή που ανέλαβε. Στην ίδια κατεύθυνση εντάσσεται και η παροχή τεχνογνωσίας στο υπηρετούν προσωπικό, μέσα από σύγχρονα προγράμματα επιμόρφωσης  με την ευθύνη της Εθνικής Σχολής Τοπικής Αυτοδιοίκησης, του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης ή Α.Ε.Ι., και διεθνών ή ευρωπαϊκών οργανισμών  με ανάλογη εμπειρία και δυνατότητα μετάκλησης έμπειρων εκπαιδευτών από τη Γαλλική École Normale Supérieure ή άλλα αντίστοιχης αξιοπιστίας ιδρύματα. 

ββ) Να έχουν και οι ίδιοι οι αιρετοί πρόσβαση στην αναγκαία τεχνογνωσία, τόσο σε ό,τι αφορά πρακτικές χρηστής διοίκησης, λογοδοσίας, management κλπ., όσο και ειδικότερα αντικείμενα τα οποία εκείνοι προκρίνουν ως πιο χρήσιμα ή ακόμη και κατάρτιση σε θέματα διαχείρισης της ούτως ή άλλως πολύπλοκης διοικητικής πραγματικότητας της Περιφέρειας και ανάδειξης των ηγετικών δεξιοτήτων και ικανοτήτων του αιρετού. Η διάχυση καλών ευρωπαϊκών αλλά και διεθνών πρακτικών και η ενίσχυση της ικανότητας λήψης αποφάσεων κρίνονται, επίσης, σημαντικές. 

-           Σύγχρονο καθεστώς ειδικών αδειών και άδειας απουσίας – Θωράκιση έναντι υπηρεσιακών μεταβολών για πολιτικούς λόγους.

Είναι προφανές ότι, όταν οι αιρετοί δεν έχουν επαρκή χρόνο για να αφιερώσουν στην άσκηση του λειτουργήματός τους, λόγω επαγγελματικών υποχρεώσεων, οι οποίες εξασφαλίζουν τον βιοπορισμό των ιδίων και των οικογενειών τους, δεν μπορεί να εκπληρωθεί η λαϊκή εντολή που έχουν λάβει. Περαιτέρω, η επαρκής θωράκιση των αιρετών έναντι υπηρεσιακών μεταβολών που γίνονται λόγω εκλογής ή της γνώμης ή ψήφου που διατύπωσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους είναι απαραίτητη για την ανεπηρέαστη άσκηση του λειτουργήματός τους με βάση το περιφερειακό δημόσιο συμφέρον. Με το σχέδιο νόμου λαμβάνονται μέτρα για την περαιτέρω ενίσχυση του υφιστάμενου πλαισίου, ώστε να επιτευχθεί η ανωτέρω επιλογή.   

-           Επαναρρύθμιση θεμάτων αστικής, ποινικής και πειθαρχικής ευθύνης για την αποφυγή πολιτικής ομηρίας

Η απόδοση νομικών ευθυνών στους αιρετούς, σε πειθαρχικό, αστικό και ποινικό επίπεδο για τις πράξεις και τις παραλείψεις τους κατά την άσκηση των καθηκόντων τους αποτελεί βασική παράμετρο της καταστατικής τους θέσης, η οποία συνδέεται άρρηκτα τόσο με τη διαφύλαξη του κύρους του θεσμού όσο και με την αρχή της διαφάνειας, της νομιμότητας και της λογοδοσίας. Πρέπει, ωστόσο, να λαμβάνεται μέριμνα, ώστε να μην καταλείπεται κανένα περιθώριο καταστρατήγησης και υπονόμευσης της ελευθερίας γνώμης ή ψήφου και, γενικότερα, της ελευθερίας άσκησης των καθηκόντων τους υπό το πρόσχημα της απόδοσης ευθυνών. Για τον σκοπό αυτό προτείνεται σειρά παρεμβάσεων με τις οποίες εκσυγχρονίζονται οι σχετικές ρυθμίσεις και προσαρμόζονται τόσο στις απαιτήσεις του άρθρου 102 του Συντάγματος για την αυτοτέλεια των ΟΤΑ, όσο και στις αρχές που διέπουν την αυτοδιοίκηση και την τοπική δημοκρατία, αλλά και στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου και τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.   

-           Επαγγελματική δραστηριότητα Περιφερειάρχη σε εναρμόνιση με τα ισχύοντα για τους βουλευτές – Ασφαλιστικά και συνταξιοδοτικά δικαιώματα

Η ανάγκη προσέλκυσης στο βουλευτικό αξίωμα ανθρώπων με επαγγελματική σταδιοδρομία, καταξιωμένων στον επαγγελματικό στίβο, και, κυρίως, ανθρώπων που, λόγω του οικονομικού υποβάθρου που τους παρέχει η επαγγελματική τους δραστηριότητα, είναι λιγότερο ευάλωτοι σε εξαρτήσεις από κάθε είδους συμφέροντα και, κυρίως, από οικονομικά συμφέροντα αναγνωρίσθηκε και προκρίθηκε και κατά την τελευταία Συνταγματική Αναθεώρηση. Αυτή η μη επαγγελματοποίηση της πολιτικής θα πρέπει να βρει πεδίο εφαρμογής και στην ανάδειξη των Περιφερειαρχών, κάτι που γίνεται με το παρόν σχέδιο νόμου.  

 Παράλληλα, είναι     σε        κάθε    περίπτωση     αυτονόητο     ότι        τα ασφαλιστικά        και συνταξιοδοτικά δικαιώματα του αιρετού που βρίσκεται σε αναστολή άσκησης καθηκόντων, και για όσο διάστημα διαρκεί αυτή, πρέπει να διασφαλίζονται και να βαρύνουν την Περιφέρεια. Εν προκειμένω προκρίνεται βελτιωτική παρέμβαση στη σχετική νομοθεσία που έχει παραχθεί  με αποσπασματικό τρόπο μετά τον Καλλικράτη, προς την κατεύθυνση της πληρέστερης και δικαιότερης κάλυψης όλων των αιρετών. 

 Περαιτέρω, εισάγονται τρόποι διευκόλυνσης της επαγγελματικής επανένταξης του αιρετού, είτε αυτός απασχολείται στο δημόσιο είτε στον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου η επικέντρωση στα αυτοδιοικητικά του καθήκοντα να μη λειτουργήσει ως οριστική αποκοπή από τον επαγγελματικό του κύκλο και ιδίως από τις επαγγελματικές του προοπτικές. Αντιθέτως, η εμπειρία και η εξειδίκευση που αποκόμισε από τη θητεία του συνιστά κριτήριο επανένταξής του, το οποίο θα συνεκτιμηθεί από το εκάστοτε αρμόδιο όργανο, σε ένα πλαίσιο δίκαιης αξιολόγησης, το οποίο, άλλωστε, όχι μόνο δεν θίγει αλλά και επιβάλλεται από τους κανόνες της ίσης μεταχείρισης όμοιων περιπτώσεων.  

             

Β. Δεύτερο βήμα για τη μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση: Η θεσμική ανασυγκρότηση της Περιφέρειας, με υποκατάσταση της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, βασιζόμενη σε καλές πρακτικές άλλων χωρών.

Βασική επιλογή και πυρήνας της προωθούμενης μεταρρύθμισης είναι η θεμελίωση της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, κάνοντας πράξη τις αρχές της τοπικής αυτονομίας και της τοπικής δημοκρατίας. Η θεσμική κατάστρωση της Περιφερειακής Διακυβέρνησης περιλαμβάνει τους ακόλουθους άξονες: 

► Υποκατάσταση της Αποκεντρωμένης Διοίκησης από την Περιφερειακή Διακυβέρνηση και δημιουργία ενός νέου επιπέδου διοίκησης στο Διοικητικό Χάρτη της χώρας

- Οι νέες Περιφέρειες δεν αποτελούν απλώς έναν υπερδημοτικό φορέα, δηλαδή έναν οργανισμό με "υπερ-δημοτική" εδαφικότητα και σφαίρα αρμοδιοτήτων. Συγκροτούν ένα αμιγώς περιφερειακό επίπεδο διακυβέρνησης. Στις προτεινόμενες ρυθμίσεις ενσωματώνεται η γαλλική θεωρία του λειτουργικού διπλασιασμού (dédoublement des functions) , για μια διοικητικά ορθολογικότερη και πιο ευέλικτη κατανομή αρμοδιοτήτων εντός των ορίων της κείμενης νομοθεσίας, η οποία παρέχει επαρκές έρεισμα για την εφαρμογή της. Στο πλαίσιο αυτό η Περιφερειακή Διακυβέρνηση, στο μέτρο που ασκεί, κατόπιν σχετικής μεταβίβασης από το νομοθέτη, κρατικές αρμοδιότητες, τις ασκεί στο όνομα του κράτους και συνιστά κρατικό όργανο, ενώ, για τις την άσκηση των υπόλοιπων αρμοδιοτήτων, συνιστά Οργανισμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Ο λειτουργικός διπλασιασμός των Περιφερειών συνιστά εκπλήρωση και της απαίτησης του άρθρου 101 παρ. 1 του Συντάγματος για τη διοίκηση του κράτους με βάση το αποκεντρωτικό σύστημα και ανταποκρίνεται στις επιταγές της επικουρικότητας και της εγγύτητας. Παράλληλα, περιορίζει τις δαπάνες που προκύπτουν από τη διατήρηση ξεπερασμένων και μη αναγκαίων διοικητικών δομών, επιτρέποντας τη μεταφορά στην Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση πολύτιμων πόρων και ανθρώπινου δυναμικού για να μπορέσει να ανταποκριθεί με αποτελεσματικότητα στο νέο της ρόλο.  

Άλλωστε, σήμερα, οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις ασκούν περιορισμένες κρατικές αρμοδιότητες, οι οποίες αφορούν τον τομέα των δασών, της πολεοδομίας, της περιβαλλοντικής πολιτικής, της ενέργειας (ιδίως υδάτων), της μεταναστευτικής πολιτικής και της ιθαγένειας. Μετά από διαδοχικές νομοθετικές μεταβολές και προσαρμογές στη σύγχρονη διοικητική και αυτοδιοικητική πραγματικότητα, οι οποίες έχουν επιφέρει στην ουσία τη διοικητική απίσχνασή τους, πρέπει πλέον να καταργηθούν. Αυτό είχε επισημάνει, με τη Σύσταση 372/2015 , και το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης.

Τα πλεονεκτήματα της κατάργησης των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων είναι διόλου ευκαταφρόνητα: 

■          Οικονομία κλίμακας, 

■          εξοικονόμηση και συντήρηση δυνάμεων, 

■ εξορθολογισμός και εκσυγχρονισμός της διοικητικής διαίρεσης της χώρας, μείωση των επιπέδων διοίκησης και της πολυπλοκότητας στην άσκηση των αρμοδιοτήτων, περιορισμό γραφειοκρατικών αγκυλώσεων, απλούστευση διαδικασιών και, φυσικά, καλύτερη και ταχύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη. 

■          Καλύτερος     συντονισμός σχεδιασμού   και       εφαρμογής    πολιτικών,      οργανωτική αποτελεσματικότητα.

-           Ενίσχυση του πολιτικού ρόλου της της Περιφερειακής Διακυβέρνησης 

Στο πλαίσιο αυτό αναδεικνύεται ο διφυής χαρακτήρας και ο διττός ρόλος της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης τόσο ως φορέα περιφερειακής δημοκρατίας και τοπικής αυτονομίας, όσο και ως ουσιαστικού παράγοντα του διοικητικού και πολιτικού συστήματος της χώρας, σε λειτουργική συναρμογή με την κεντρική διοίκηση. Ο ρόλος και η αποστολή της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης ξανασχεδιάζεται και αποκτά διακριτική φυσιογνωμία στο πλαίσιο του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας. Με τον τρόπο αυτό ενισχύεται η αποτελεσματικότητα και η δημοκρατική νομιμοποίηση των δημόσιων περιφερειακών πολιτικών, δίνοντας ουσιαστικό βήμα συνδιαμόρφωσης σε αυτούς που θα υπαχθούν σε αυτές και θα τις εφαρμόσουν. 

-           Ριζική, τολμηρή αλλά και βιώσιμη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων της Περιφερειακής Διακυβέρνησης 

Η δημιουργία πραγματικά επιτελικού κράτους περνάει μέσα από τη γενναία αποκέντρωση αρμοδιοτήτων από την κεντρική και Αποκεντρωμένη Διοίκηση, η οποία, άλλωστε καταργείται, προς την Περιφερειακή Διακυβέρνηση, ώστε να μπορέσει αυτή να αναδειχθεί σε ουσιαστικό πόλο περιφερειακής ανάπτυξης και διοίκησης. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση βασίζεται στην άμεση, ευρεία και πρωτογενή λαϊκή της νομιμοποίηση. Αν αυτή η νομιμοποίηση δεν βρίσκει αντίκρισμα στο εύρος και την έκταση των αρμοδιοτήτων που αναγνωρίζονται στα όργανα των ΟΤΑ, και ιδίως αν δεν της αναγνωρίζονται αποφασιστικές αρμοδιότητες και δεν έχει πραγματική δυνατότητα παρέμβασης και διαχείρισης των θεμάτων του οίκου της, τότε δεν υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις σεβασμού της τοπικής δημοκρατίας και της λαϊκής εντολής.

Η διάκριση ανάμεσα σε γενικές και τοπικές υποθέσεις, στην οποία εδράζεται η κατανομή των αρμοδιοτήτων, είναι πλέον ξεπερασμένη. Στη σημερινή εποχή δεν υπάρχουν τοπικές υποθέσεις που δεν θα μπορούσαν να εξελιχθούν, ανάλογα με τις συνθήκες, σε γενικές, ούτε, αντιστοίχως, γενικές υποθέσεις που δεν θα μπορούσαν να αποκτήσουν στέρεη τοπική αναφορά. Οι απαιτήσεις της σύγχρονης καθημερινότητας απαιτούν ορθολογική οργάνωση των φορέων άσκησης δημόσιας εξουσίας, με γνώμονα την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη εξυπηρέτηση του πολίτη. Νομοθετική ή, πολύ περισσότερο συνταγματική απαρίθμηση των τοπικών υποθέσεων, δεν μπορεί να είναι ούτε εξαντλητική ούτε οριστική. Σε κάθε επίπεδο διοίκησης θα πρέπει να ανατίθενται οι αρμοδιότητες, τις οποίες μπορεί να ασκήσει προς το συμφέρον των πολιτών. Άλλωστε, μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 και την πρόβλεψη στο άρθρο 102 παρ. 1 εδ. δ΄ ότι «Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους», η διάκριση ανάμεσα σε γενικές και τοπικές υποθέσεις έχει αποκτήσει περιορισμένη πρακτική σημασία, επιτρέποντας στον κοινό νομοθέτη να αποφασίζει με βάση την αρχή της αποτελεσματικότητας, εξοικονομώντας παράλληλα, πόρους, ανθρώπινο δυναμικό και μέσα. Παράλληλα, οι αρμοδιότητες της Αποκεντρωμένης Διοίκησης αναδιανέμονται και αποκεντρώνονται προς τις Περιφέρειες, μετά την επικαιροποίησή τους, συστηματοποίηση και καταγραφή τους και την κατάργηση των αλληλοεπικαλύψεων που εξακολουθούν να ταλαιπωρούν τους πολίτες, αλλά και τους υπαλλήλους. Και, φυσικά, μετά την τεκμηριωμένη κοστολόγησή τους και τον υπολογισμό του προσωπικού που απαιτείται για την αποτελεσματική άσκησή τους. Με τις προτεινόμενες αναθεωρητικές παρεμβάσεις η Περιφερειακή Διακυβέρνηση αποκτά τεκμήριο αρμοδιοτήτων έναντι της Κεντρικής Διοίκησης για τις περιφερειακές υποθέσεις. Κατόπιν των ανωτέρω, τυχόν περιορισμοί σε βάρος της Περιφερειακής Διακυβέρνησης αλλά και εν γένει της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δικαιολογούνται μόνο από σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων βασίζεται σε λειτουργικής φύσεως κριτήρια, τα οποία δεν επικεντρώνονται στις αρμοδιότητες, ως σύνολο ενεργειών που ασκεί αποκλειστικώς ένα όργανο, αλλά στην κατανομή και εξειδίκευση του έργου που ασκείται από διάφορες διοικητικές μονάδες, στο πλαίσιο συντρεχουσών αρμοδιοτήτων. Παράδειγμα, οι περιβαλλοντολογικές πολιτικές, οι οποίες εξειδικεύονται, ως στόχοι, από την Ευρωπαϊκή Ένωση και τις εθνικές κυβερνήσεις και υλοποιούνται, σε σημαντική έκταση, από την αυτοδιοίκηση, χωρίς να αποξενώνεται η Κεντρική Διοίκηση από την παρακολούθηση της εξέλιξης της υλοποίησής τους.

 Ο διαχωρισμός επιτελικών και εκτελεστικών λειτουργιών συνυφαίνεται, άμεσα, με την έννοια του κύκλου της δημόσιας πολιτικής που ασκείται και των διακριτών σταδίων από τα οποία συναπαρτίζεται. Οι αρχές, που διέπουν τα επίπεδα άσκησης δημόσιων πολιτικών θα μπορούσαν να εξειδικευθούν ως ακολούθως:

α. Η αρχή της επικουρικότητας. Εξασφαλίζει, ότι οι αποφάσεις λαμβάνονται, όσο το δυνατόν, πλησιέστερα στους πολίτες. Είναι η αρχή δυνάμει της οποίας το Κράτος δεν αναλαμβάνει δράση (εκτός από τους τομείς που εμπίπτουν στην αποκλειστική του αρμοδιότητα), παρά μόνον, εφόσον η δράση αυτή είναι πιο αποτελεσματική από την αντίστοιχη δράση σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο.  Η αρχή της επικουρικότητας σημαίνει, ότι όλες οι τοπικές υποθέσεις ανήκουν, κατά τεκμήριο, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και μόνον επικουρικός είναι ο ρόλος του Κράτους.

β. Η αρχή της ενότητας του προγραμματισμού. Όταν η άσκηση των αρμοδιοτήτων των κατώτερων επιπέδων οδηγεί σε μη ανεκτές κοινωνικές και οικονομικές ανισότητες, τότε το ανώτερο επίπεδο πρέπει να έχει τη δυνατότητα παρέμβασης, με σκοπό την εξισορρόπησή τους. Τα μέσα, που συνήθως ενεργοποιούνται, είναι η έκδοση νόμων, πλαισίων, που κατευθύνουν τη διακριτική ευχέρεια των κατώτερων επιπέδων, η εξειδίκευση στόχων και η σύναψη προγραμματικών συμφωνιών.

γ. Η αρχή της ολοκλήρωσης των διοικητικών ενεργειών και η αποφυγή του κατακερματισμού τους, με τον περιορισμό των συναρμοδιοτήτων, που επιφέρει συχνά καθυστερήσεις και οδηγεί σε καταταλαιπώρηση του πολίτη.

δ. Η αρχή της συγκέντρωσης του διοικητικού έργου. Η αρχή της συγκέντρωσης αφορά, κυρίως, στις αρμοδιότητες και λειτουργίες, που σχετίζονται με την άμεση εξυπηρέτηση του πολίτη, π.χ. κοινωνικές παροχές, εγκρίσεις και αδειοδοτήσεις. Βάσει της αρχής αυτής, όλες οι συναφείς με την εξυπηρέτηση του πολίτη λειτουργίες και αρμοδιότητες θα πρέπει να συγκεντρώνονται στο εγγύτερο δυνατό επίπεδο, άσχετα με το ποιος αποφασίζει την παροχή τους.  Στις περιπτώσεις αυτές, οι ΟΤΑ λειτουργούν και ως αποκεντρωμένες μονάδες της κεντρικής Διοίκησης. 

 Η αρχή της συγκέντρωσης του διοικητικού έργου συνδέεται, άμεσα, με την αρχή της οικονομίας των επιπέδων της Διοίκησης. Όσο λιγότερα τα επίπεδα διοίκησης, που εμπλέκονται στη λήψη μιας απόφασης, τόσο πιο αποτελεσματική και αποδοτική είναι η επίλυση του προβλήματος, ειδικά σε διοικητικά συστήματα που απουσιάζουν παγιωμένες δομές και διαδικασίες οριζόντιου και κάθετου συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ των επιπέδων της Διοίκησης.

            και

ε. Η αρχή της καταλληλότητας και της επάρκειας των πόρων. Υπό το πρίσμα της αρχής αυτής, κάθε επίπεδο Διοίκησης θα πρέπει να ασκεί όσες αρμοδιότητες μπορεί να επιτελέσει, αποτελεσματικά, βάσει των πόρων που διαθέτει.

Ειδικότερα:

α. Στον τομέα του Προγραμματισμού και της Ανάπτυξης επιχειρείται η ολοκλήρωση του σχετικού κύκλου αρμοδιοτήτων με την υποβολή προτάσεων προς τα συναρμόδια Υπουργεία, για την ανάπτυξη της επιχειρηματικότητας σε όλους τους οικονομικούς τομείς, περιλαμβανομένης και της τουριστικής δραστηριότητας. Οι προτάσεις αποβλέπουν στην κατάρτιση όχι μόνον εξειδικευμένων τομεακών προγραμμάτων επιχειρηματικής δράσεως, αλλά, κυρίως, στη συστάθμιση των αναγκών κάθε Περιφέρειας, στο πλαίσιο αξιοποίησης των οικονομικών πλεονεκτημάτων της και, κατά το δυνατόν, της αντιμετώπισης των προβλημάτων που παρεμποδίζουν την ανάπτυξη επιχειρηματικής δραστηριότητας.

βi. Ο τομέας Γεωργίας-Κτηνοτροφίας και Αλιείας εμπλουτίζεται με σημαντικές αρμοδιότητες, οι οποίες έχουν ως στόχο την αναβάθμιση της πρωτογενούς παραγωγής, σε επίπεδο Περιφέρειας και την ενίσχυση, εν γένει, της αγροτικής οικονομίας και του ατομικού εισοδήματος των γεωργών, των κτηνοτρόφων και των αλιέων. Στο πλαίσιο αυτό, επιδιώκεται ο συντονισμός και η ενεργός συμμετοχή στην όλη διαδικασία εποικισμού αναδασμού. Προβλέπεται, ακόμη, η υποβολή προτάσεων προς το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων για τη λήψη μέτρων στήριξης της παραγωγής ασφαλών αγροτικών προϊόντων, με συγκριτικά πλεονεκτήματα, στην Περιφέρεια, για την αύξηση της προστιθέμενης αξίας τους, για την αναδιάρθρωση της παραγωγής σε συγκεκριμένους τομείς, την ανάπτυξη της βιολογικής καλλιέργειας και των τοπικών αγορών, καθώς και για την προώθηση της αγροτικής επιχειρηματικότητας στον γεωργικό τομέα.

ii. Σειρά, επί μέρους αρμοδιοτήτων, στον τομέα της αλιείας αποβλέπουν στην ολοκλήρωση του φάσματος, για τον ανωτέρω τομέα, με πρόβλεψη δυνατότητας κατάρτισης προγραμμάτων ιχθυοτροφικής ανάπτυξης, βελτίωσης του κλάδου μεταποίησης και εμπορίας των προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, καθώς και προώθησης των βιολογικών υδατοκαλλιεργειών.

 Σημαντικό αντικείμενο, στον ίδιο τομέα, υπηρετούν και οι αρμοδιότητες, που σχετίζονται με την παροχή δυνατότητας χρηματοδότησης έργων σε αλιευτικά λιμάνια και αλιευτικά καταφύγια με γνώμονα, αφενός μεν, την προστασία του περιβάλλοντος και αφετέρου τη βελτίωση της ασφάλειας και των συνθηκών εργασίας.

γ. Στον τομέα Φυσικών Πόρων-Ενέργειας και Βιομηχανίας οι πρόσθετες αρμοδιότητες αρθρώνονται κατά υποτομείς.

i.          Ο υποτομέας Διαχείρισης Υδάτων ενισχύεται με σειρά αρμοδιοτήτων, οι οποίες επικεντρώνονται στη λήψη μέτρων για την οικονομική ανάλυση της χρήσης των υδάτων, για την έκδοση αδειών χρήσης υδάτων, για την έγκριση υδρογεωλογικών μελετών, για την κατασκευή υδροληπτικών έργων υπόγειων υδάτων, για τον ορισμό ζωνών προστασίας έργων υδροληψίας, για άντληση πόσιμου νερού και για τη διενέργεια επιθεωρήσεων και ελέγχων της ποιότητας των νερών.

 Προβλέπεται, ακόμη, η σύνταξη εκθέσεων, σχετικά με το βαθμό υλοποίησης της πολιτικής διαχείρισης των υπηρεσιών ύδατος, στο πλαίσιο του αντίστοιχου Σχεδίου, η δημιουργία και ενημέρωση Ενιαίου Μητρώου περιοχών διάθεσης και επεξεργασίας υγρών αποβλήτων, καθώς και η έκδοση αδειών επαναχρησιμοποίησης υγρών αποβλήτων.

ii.          Στον υποτομέα ορυκτού πλούτου παρέχεται η αρμοδιότητα στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση για τη διενέργεια της διαδικασίας εκμίσθωσης δημόσιων λατομείων (βιομηχανικών ορυκτών - μαρμάρων - αδρανών υλικών) και για τον έλεγχο τήρησης της οικείας σύμβασης, υπό το πρίσμα ανάθεσης της συνολικής διαχείρισης, ανεξαρτήτως ιδιοκτησίας, της λατομικής εξόρυξης.

 Κατά συνάφεια, ανατίθεται ο καθορισμός και καταλογισμός των πάγιων και αναλογικών μισθωμάτων των λατομείων, ο καθορισμός του ύψους της εγγυητικής επιστολής, έναντι οφειλομένων μισθωμάτων (σε περίπτωση τελεσίδικης κρίσης του μισθίου ως δημόσιας έκτασης), καθώς και η διατύπωση γνώμης για την καταλληλότητα έκτασης προς εγκατάσταση λατομείων.

δ. Στον υποτομέα ενέργειας σειρά νέων αρμοδιοτήτων σχετίζεται με θέματα αδειοδότησης και διαχείρισης Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (Α.Π.Ε.), με τη σύναψη συμβάσεων εκμίσθωσης πιθανών και βεβαιωμένων γεωθερμικών πεδίων και με τον καθορισμό των αντίστοιχων πάγιων και αναλογικών μισθωμάτων.

ε. Οι νέες αρμοδιότητες, που συγκροτούν τον τομέα Απασχόλησης Εμπορίου και Τουρισμού επικεντρώνονται σε αναπτυξιακού χαρακτήρα ρυθμίσεις.  Αναφέρονται, ειδικότερα, στην ίδρυση και λειτουργία κέντρων επαγγελματικού προσανατολισμού, αντίστοιχων επαγγελματικής κατάρτισης και περιφερειακών γραφείων ενημέρωσης για την απασχόληση.

 Ο αναπτυξιακός χαρακτήρας εστιάζεται στην κατάρτιση και εκτέλεση προγραμμάτων ανάπτυξης της επιχειρηματικότητας και των εξαγωγών, σε συνεργασία με τα αρμόδια Επιμελητήρια.  Παραλλήλως, παρέχεται δυνατότητα υλοποίησης σειράς προγραμμάτων τουριστικής ανάπτυξης και χρηματοδότησης προγραμμάτων προβολής συγκριτικών πλεονεκτημάτων συγκεκριμένης Περιφέρειας.

 Ακόμη, λειτουργεί, ως αυτοτελής αρμοδιότητα, η εκπόνηση και υλοποίηση προγραμμάτων ειδικού τουρισμού, τα οποία αφορούν δράσεις, κυρίως, πολιτιστικού και συνεδριακού χαρακτήρα, για τις οποίες διανοίγεται ικανή προοπτική ανάπτυξης.

 Παρέχεται, επίσης, ευχέρεια συνεργασίας και χρηματοδότησης κοινών δράσεων με θεσμικούς φορείς τουρισμού για την τουριστική προβολή και ανάπτυξη συγκεκριμένων περιοχών.

στ. Στον τομέα Μεταφορών ενσωματώνονται, στο πλαίσιο ενοποίησης, απονεμημένες, με ειδικό νόμο, αρμοδιότητες, οι οποίες αφορούν την χορήγηση αδειών κατασκευής, κατοχής, εγκατάστασης και λειτουργίας ερασιτεχνικών και ραδιοσταθμών CB, καθώς και ερασιτεχνικών σταθμών ασυρμάτου.

ζi. Στον τομέα Έργων Χωροταξίας και Περιβάλλοντος, προστίθεται ικανός αριθμός νέων αρμοδιοτήτων, οι οποίες ανήκαν στην Κεντρική και Αποκεντρωμένη Κρατική Διοίκηση.  Οι αρμοδιότητες που καλύπτουν τον τομέα της Χωροταξίας, και υπό το πρίσμα της αναμενόμενης Συνταγματικής αναθεώρησης, καταλαμβάνουν και θέματα έγκρισης και τροποποίησης πολεοδομικών σχεδίων.

ii.          Είναι γνωστή η πάγια νομολογία, των τελευταίων ετών του Συμβουλίου της Επικρατείας.  Με την υπ’ αριθμ. 3661/2005 απόφαση της Ολομέλειάς του κρίθηκε ότι η ρύθμιση του άρθρου 24 του Συντάγματος, για την «αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους», σχετικά με την ανάπτυξη και την πολεοδόμηση των οικισμών, συνεπάγεται την αποκλειστική αρμοδιότητα της Κεντρικής Διοίκησης και τον αποκλεισμό των ΟΤΑ από την έγκριση και τροποποίηση πολεοδομικών σχεδίων οιασδήποτε κλίμακας και από τη θέσπιση πάσης φύσεως όρων δόμησης, με εξαίρεση εντελώς εντοπισμένες περιπτώσεις εφαρμογών.  Η ίδια απόφαση θεωρεί, όπως προμνημονεύθηκε, ότι μόνον από το κράτος και μέσω προεδρικών διαταγμάτων μπορούν να ασκούνται οι κρίσιμες αρμοδιότητες, άσχετα από το μέγεθος του οικισμού ή της ευρύτερης περιοχής.

 Η επιφυλαχθείσα, κατά τα ανωτέρω, εξαίρεση υπέρ των ΟΤΑ συμπλέκεται με ρύθμιση, αποκλειστικώς, εντοπισμένων τροποποιήσεων των σχεδίων, εάν δεν θίγεται το ευπαθές οικοσύστημα ή παραδοσιακός οικισμός.

iii.         Η παραπάνω νομολογιακή αντίληψη καθιστά δυσχερή και χρονοβόρο την αντιμετώπιση από την Κεντρική, κυρίως, Διοίκηση, εκατοντάδων μελετών και πράξεων που αφορούν τα σχέδια πόλης και τις οικείες πολεοδομικές μελέτες.  Επισημαίνεται, ότι δεν πρέπει να παραγνωρίζεται η υποχρέωση πρόβλεψης εξαιρέσεων, υπό την έννοια διαφύλαξης χωροταξικών αρμοδιοτήτων υπέρ του κράτους, προκειμένου για προστατευόμενες περιοχές φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος ή για ζητήματα γενικότερης σημασίας, όπως η μεταφορά συντελεστή δόμησης, η νομιμοποίηση αυθαιρέτων, η επέκταση οικισμών κ.ά.  Θα πρέπει, επίσης, να επισημανθεί ότι οι αποφασιστικές αρμοδιότητες των ΟΤΑ για το χωροταξικό και τον πολεοδομικό σχεδιασμό θα υπόκεινται στις κατευθυντήριες συνταγματικές αρχές της αειφορίας και της βιώσιμης ανάπτυξης, καθώς και του πολεοδομικού κεκτημένου, οι οποίες διέπουν και τις αντίστοιχες αρμοδιότητες της Κεντρικής Διοίκησης.

iv.        Σε γενικό επίπεδο άρθρωσης, οι απονεμόμενες νέες αρμοδιότητες, στον ανωτέρω τομέα, αφορούν θέματα έγκρισης τοπικών ρυμοτομικών σχεδίων σε εκτός σχεδίου περιοχές, έγκρισης χωροθέτησης και οικιστικής καταλληλότητας εκτάσεων οικοδομικών συνεταιρισμών, καθορισμού όρων και περιορισμών δόμησης για ανέγερση αθλητικών εγκαταστάσεων μείζονος σημασίας, σε εκτός σχεδίου περιοχές, εξειδίκευσης κατευθύνσεων σε θέματα πολεοδομικού σχεδιασμού και οικιστικής πολιτικής, έγκρισης γεωλογικών μελετών ΣΧΟΟΑΠ, ΓΠΣ, καθώς και έγκρισης παρεκκλίσεων για εγκαταστάσεις εκτός εγκεκριμένων σχεδίων και εκτός ορίων οικισμού.

 Επιπροσθέτως, θα ασκηθούν αρμοδιότητες σχετικές με την κύρωση δικτύου κοινοχρήστων χώρων οικισμών, αναγνώρισης δημοτικής οδού (ως κυρίας) και οδών προϋφισταμένων του 1923, και εκτός σχεδίου, με την εξαίρεση από την κατεδάφιση αυθαιρέτων κτισμάτων, με την αλλαγή χρήσης κτιρίων για τη στέγαση δημοσίων υπηρεσιών, με την έγκριση πολεοδομικών μελετών σε περιοχές Β.Ε.ΠΕ., την έγκριση πράξεων τακτοποίησης και αναλογισμού (εφόσον δεν έχουν γενικότερο χαρακτήρα), με τη συγκρότηση Συμβουλίων Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων (ΣΥΠΟΘΑ), καθώς επίσης και με την παροχή γνώμης για την έγκριση, αναθεώρηση και επικαιροποίηση των Έργων Ανάπτυξης Λιμένων.

 Περαιτέρω, αποδίδονται αρμοδιότητες οι οποίες αναφέρονται στην εγκατάσταση σταθμών παρακολούθησης της ποιότητας της ατμόσφαιρας, στην έγκριση ειδικών μελετών περιβαλλοντικής αποκατάστασης λατομείων, στη λήψη έκτακτων μέτρων, σε περίπτωση ρύπανσης του περιβάλλοντος, στην έγκριση περιβαλλοντικών όρων έργων και δραστηριοτήτων κατηγορίας Α2, στη συγκρότηση του Περιφερειακού Συμβουλίου Περιβαλλοντικής Αδειοδότησης (ΠΕΣΠΑ), στην εισαγωγή προς γνωμοδότηση του Συμβουλίου Περιβαλλοντικής Αδειοδότησης για τις ΜΠΕ σε θέματα χωροθέτησης έργων και δραστηριοτήτων, κατά τις διατάξεις του ν.4014/2011, καθώς και για έργα Α2 κατηγορίας περιλαμβανομένης της έγκρισης, γι’ αυτά, των περιβαλλοντικών όρων, κατά τις διατάξεις του ανωτέρω νόμου, στην έγκριση σχεδίων διαχείρισης εξορυκτικών αποβλήτων, στη χορήγηση άδειας συλλογής και μεταφοράς επικίνδυνων και μη αποβλήτων, στη χορήγηση άδειας αποκατάστασης ΧΑΔΑ, στη γνωμοδότηση επί των σχεδίων παραλαβής και διαχείρισης αποβλήτων πλοίων, που καταπλέουν σε λιμένες και, τέλος, στην έγκριση κατασκευής εγκαταστάσεων βιολογικού καθαρισμού λυμάτων, εγκαταστάσεων διυλιστηρίων ύδατος, καθώς και κτιρίων για την εξυπηρέτηση των εγκαταστάσεων αυτών, κατά παρέκκλιση των σχετικών διατάξεων.

ηi. Στον τομέα της υγείας περιλαμβάνονται οι αρμοδιότητες ευθύνης και εποπτείας των δομών Υγείας, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα από τις διατάξεις του Ν. 3852/2010, όπως των Υγειονομικών Επιτροπών (ΔΥΠΕ) της χώρας, της συγκρότησης Υγειονομικών Επιτροπών (Πρωτοβάθμιων - Δευτεροβάθμιων), καθώς και για τον έλεγχο κυκλοφορίας ιδιοσκευασμάτων και προϊόντων αρμοδιότητας Εθνικού Οργανισμού Φαρμάκων (ΕΟΦ). Στον ανωτέρω τομέα εντάσσονται και αρμοδιότητες οι οποίες συγκροτούν ιδιαίτερα μέτρα κοινωνικής προστασίας, κυρίως, για νεοεισερχόμενους πολίτες τρίτων χωρών. Οι αρμοδιότητες αυτές εστιάζονται στην κατάρτιση και εκτέλεση αυτοτελών, ή σε συνεργασία με Δήμους και πιστοποιημένους σχετικούς φορείς, προγραμμάτων υποστήριξης και φροντίδας αστέγων και οικονομικά αδύναμων πολιτών, στο πλαίσιο παροχής και χρηματικών βοηθημάτων, καθώς και ειδών διαβίωσης και φαρμακευτικής περίθαλψης, και στη δημιουργία, επίσης, περιφερειακών δικτύων κοινωνικής αλληλεγγύης, με στόχο την υποβοήθηση και εν γένει υποστήριξη δράσεων κοινωνικής προστασίας και αλληλεγγύης.

 Περιλαμβάνουν, ακόμη, δυνατότητα επιχορηγήσεων σε δημόσιους φορείς οι οποίοι παρέχουν υπηρεσίες με πάγια κριτήρια, τα οποία καθορίζονται από το Περιφερειακό Συμβούλιο.  Ομοίως, προβλέπεται δυνατότητα κάλυψης των εξόδων λειτουργίας παιδικών κατασκηνώσεων για τέκνα οικογενειών που ανήκουν σε ευπαθείς κοινωνικές ομάδες.

 Παρέχεται, επίσης, αρμοδιότητα δημιουργίας σε συνεργασία με το Υπουργείο Μεταναστευτικής Πολιτικής, με τους Δήμους και με πιστοποιημένους σχετικούς φορείς, υποδομών ασφαλούς διαβίωσης νεοεισερχομένων πολιτών τρίτων χωρών και παροχής υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης.  Προς την ίδια κατεύθυνση λειτουργεί και η κατάρτιση προγραμμάτων και προγραμματικών συμβάσεων με τους προμνημονευθέντες φορείς, για την κοινωνική προστασία των αιτούντων άσυλο, των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, καθώς και των ασυνόδευτων ανηλίκων.

θ. Το ικανό εύρος αρμοδιοτήτων στον τομέα Παιδείας - Πολιτισμού και Αθλητισμού διευρύνεται με πρόσθετες αρμοδιότητες, οι οποίες αφορούν την αδελφοποίηση σχολικών μονάδων των Περιφερειών, τη συμμετοχή μαθητών σε διεθνείς μαθητικές συναντήσεις, την κατάρτιση και υλοποίηση προγραμμάτων ανάδειξης και προβολής ιδιαίτερων πολιτιστικών στοιχείων της Περιφέρειας, καθώς και την αυτόνομη κατάρτιση αθλητικών προγραμμάτων, περιλαμβανομένων και εκείνων του μαζικού και σχολικού αθλητισμού.  Στην ίδια δέσμη αρμοδιοτήτων εντάσσεται, ακόμη, η συγκρότηση και λειτουργία των επιτροπών ελέγχου καταλληλότητας κτιριακών εγκαταστάσεων ωδείων, μουσικών σχολών και αθλητικού χαρακτήρα υποδομών.

ι. Οι αρμοδιότητες του τομέα Πολιτικής Προστασίας συμπληρώνονται με αντίστοιχες προς ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των υφιστάμενων, όπως η καταγραφή και επικαιροποίηση των επιχειρησιακά διαθέσιμων μέσων για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών και τη διαχείριση των συνεπειών τους, τη συνεχή και απρόσκοπτη εξασφάλιση επικοινωνίας με το Κέντρο Επιχειρήσεων της Γενικής Γραμματείας Πολιτικής Προστασίας

και τους λοιπούς συναρμόδιους φορείς, τη σύνταξη και επικαιροποίηση μνημονίου ενεργειών για περιπτώσεις εκτάκτων αναγκών, καθώς και την οργάνωση και λειτουργία του σε ασφαλή χώρο.

                        και

iii) Μεταφερθούν και εγγραφούν στους Προϋπολογισμούς των Περιφερειών, κατ’ άρθρο 102 παρ. 5 του Συντάγματος, οι αντίστοιχοι πόροι.

►  Η Περιφερειακή Διακυβέρνηση αποκτά κανονιστική αυτονομία στα θέματα ευθύνης της 

Η κανονιστική αυτονομία της Περιφερειακής Διακυβέρνησης απορρέει τόσο από τη συνταγματικά κατοχυρωμένη διοικητική της αυτοτέλεια όσο και από την ευρεία λαϊκή νομιμοποίησή της που της επιτρέπει τον πολιτικό της αυτοκαθορισμό. Απορρέει επίσης τόσο από τις ευρωπαϊκές επιταγές, όσο και από αντίστοιχα επιτυχημένα ευρωπαϊκά πρότυπα περιφερειακής διακυβέρνησης.

Όπως επισημαίνεται και στη Σύστασης 372/2015  του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης που απευθύνθηκε προς την Ελληνική Κυβέρνηση, αφού έλαβε υπόψη και τον ν. 3852/2010: «5. Το Κογκρέσο εκφράζει την ανησυχία του περί του ότι: ....γ. οι τοπικές αρχές δεν έχουν τη δυνατότητα να ρυθμίσουν τοπικές υποθέσεις, καθώς δεν έχουν νομοθετική αρμοδιότητα...6. Υπό το φως των ανωτέρω, το Κογκρέσο ζητά από την Επιτροπή Υπουργών να καλέσει τις ελληνικές αρχές να λάβουν υπόψη τις ακόλουθες προτάσεις: α. Να επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη στον δεύτερο βαθμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Περιφέρειες) με τροποποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας (άρθρο 2 του ν. 1850/1989)...γ. να αναθεωρήσουν τη νομοθεσία, ώστε να δοθούν νομοθετικές αρμοδιότητες στις τοπικές αρχές». 

Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 114 του ιταλικού Συντάγματος, κάθε Περιφέρεια είναι μια εδαφική περιοχή με δικές της εξουσίες, καθεστώς και λειτουργίες. Οι 20 ιταλικές Περιφέρειες, σύμφωνα με το άρθρο 131 του Συντάγματος, απολαύουν νομοθετικών εξουσιών δηλαδή διαθέτουν κανονιστική αυτονομία σε μια σειρά κρίσιμων δραστηριοτήτων/τομέων, οι οποίοι είναι ιδίως οι εξής: α) οργάνωση και λειτουργία όλων των φορέων που εποπτεύονται από την περιφέρεια, την τοπική αστυνομία αλλά και πολιτικές που αφορούν στη δημόσια ασφάλεια της Περιφέρειας, β) θέματα οικονομικής και φορολογικής φύσεως, τοπικής οικονομίας, ισοσκελισμός των δημοσίων δαπανών και συντονισμός των δημοσίων οικονομικών και φορολογικού συστήματος, ταμιευτήρια, γ) υποδομές της Περιφέρειας, κινητικότητα και τοπική διακυβέρνηση, δ) προστασία και διαχείριση φυσικού περιβάλλοντος και ενέργειας, ε) προστασία και διαχείριση πολιτιστικών αγαθών και δραστηριοτήτων, στ) προστασία της δημόσιας υγείας ζ) θέματα κοινωνικής πρόνοιας, η) θέματα διαχείρισης αγροτικών πολιτικών τοπικού χαρακτήρα όπως προστασία και διαχείριση γεωργίας, κτηνοτροφίας, αλιείας, δασών, θ) θέματα που αφορούν στο εμπόριο, σε εκθέσεις στις εξαγωγές, στη χειροποίητη τέχνη και στην υποστήριξη της καινοτομίας.

Αλλά και πέρα, από τα ανωτέρω, στο πλαίσιο του ισχύοντος Ελληνικού Συντάγματος, είναι σαφές ότι η Περιφερειακή Διακυβέρνηση δεν είναι εργαλείο του κεντρικού κράτους, με αποστολή απλώς να εφαρμόζει τις κεντρικές πολιτικές. Παράγει και η ίδια πολιτική. Και, κυρίως, μπορεί και πρέπει να προσαρμόζει τις κεντρικές πολιτικές στις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών και να διαθέτει τα κανονιστικά εργαλεία που είναι αναγκαία για τον σκοπό αυτόν. Γι’ αυτό και πρέπει να έχει κανονιστική αυτοτέλεια στον τομέα των ευθυνών της και η κρατική εποπτεία μην εμποδίζει την ελεύθερη πρωτοβουλία και δράση της:

-           Να επιφέρει, δηλαδή, άμεσα και αυτονόμως, νομικά αποτελέσματα και παρεμβάσεις στο πεδίο αρμοδιότητάς της. Έτσι, αποκτούν ουσιαστικό ρόλο στη διαμόρφωση των κανόνων που διέπουν τις περιφερειακές υποθέσεις οι φορείς που, εκ φύσεως και εκ Συντάγματος, έχουν ευθύνη γι’ αυτές.  

-           Να θέτει κανόνες δικαίου με τους οποίους ρυθμίζονται ζητήματα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές τους και οι οποίοι (κανόνες) έχουν ισχύ αντίστοιχη με τους κανόνες που θεσπίζει το κεντρικό κράτος (κανονιστική αυτονομία των ΟΤΑ).  

Η κανονιστική αρμοδιότητα της Περιφερειακής Διακυβέρνησης προϋποθέτει, βέβαια, την υπέρβαση της στενής ερμηνείας του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, η οποία αποκλείει ουσιαστικά από τη ρυθμιστική αρμοδιότητα των ΟΤΑ κομβικά θέματα καθημερινότητας των τοπικών κοινωνιών, που, παρά το γεγονός ότι, π.χ. είναι ειδικά, ωστόσο έχει κριθεί νομολογιακώς ότι πρέπει να ρυθμισθούν με προεδρικό διάταγμα (παραδοσιακοί οικισμοί, θέματα οικοσυστημάτων, πολεοδομικά ζητήματα κλπ.) - οπότε διέρχονται από την επεξεργασία του ΣτΕ - διότι άπτονται του γενικότερου δημοσίου συμφέροντος (έχουν υπερτοπικές συνέπειες ή είναι υπερτοπικού χαρακτήρα). Πρόκειται για το γνωστό πρόβλημα της οριοθέτησης ανάμεσα στις τοπικές υποθέσεις και τα θέματα που πρέπει να ρυθμίζονται από τα όργανα του κεντρικού κράτους, το οποίο ταλανίζει έως σήμερα τις τοπικές κοινωνίες. 

 Ωστόσο, μια τέτοια κατανομή ρυθμιστικών ευθυνών ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και τα αποκεντρωμένα όργανά του από τη μια πλευρά και την Τοπική Αυτοδιοίκηση από την άλλη, η οποία δεν ανταποκρίνεται ούτε στη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη ούτε στο σκοπό του άρθρου 102 του Συντάγματος. Γιατί δεν προκύπτει από καμία συνταγματική διάταξη η προτροπή ή η βούληση να αποτελεί η ρυθμιστική αρμοδιότητα των ΟΤΑ και οι τοπικές υποθέσεις την εξαίρεση, και οι νομοθετικές παρεμβάσεις και τα προεδρικά διατάγματα ή οι αποφάσεις των αποκεντρωμένων οργάνων τον κανόνα, σε ό,τι αφορά την κανονιστική παρέμβαση στις τοπικές κοινωνίες. Αντιθέτως, δεν νοείται ουσιαστική διοικητική αυτοτέλεια κατά την έννοια του άρθρου 102 παρ. 2 του Συντάγματος, χωρίς κανονιστική αυτονομία. Στην πράξη με τον ανωτέρω τρόπο στενής νομολογιακής ερμηνείας των τοπικών υποθέσεων, τελικά, ούτε το 43 παρ. 2 του Συντάγματος δεν εφαρμόζεται πάντοτε ορθά, άρα ούτε αυτή η περιορισμένη δοτή κανονιστική αρμοδιότητα δεν παρέχεται από το νομοθέτη προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση, στο μέτρο που δεν εκδηλώνεται βούληση εξουσιοδότησης των ΟΤΑ ακόμη και για υποθέσεις τοπικού ενδιαφέροντος. Αλλά και περαιτέρω, η στενή αυτή εφαρμογή οδηγεί σε παραβίαση και άλλων συνταγματικά κατοχυρωμένων αρχών που διέπουν την Τοπική Αυτοδιοίκηση και ιδίως των επιταγών για διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, καθώς και για ελεύθερη δράση των ΟΤΑ, της ευρείας λαϊκής νομιμοποίησης των αρχών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της ικανότητάς τους να υλοποιήσουν τις δημόσιες πολιτικές για τις οποίες εξελέγησαν χωρίς τα αναγκαία προς τούτο κανονιστικά εργαλεία, της αρχής της εγγύτητας κλπ..

Με δεδομένο ότι το άρθρο 102 του Συντάγματος, ως ειδικότερο, οριοθετεί την εφαρμογή του άρθρου 43 παρ. 2, προς την κατεύθυνση που επιτάσσουν οι βασικές αρχές που διέπουν την τοπική αυτοδιοίκηση (ιδίως διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, αρχή της εγγύτητας, τοπική αυτονομία, τοπική δημοκρατία), όπως αυτές θεμελιώνονται στο ίδιο το Σύνταγμα, θεσμοθετείται με το παρόν σχέδιο νόμου, σε εκτέλεση του άρθρου 102 του Συντάγματος, η κανονιστική αυτονομία της Περιφερειακής Διακυβέρνησης. 

Με τον τρόπο αυτόν θα περιορισθούν και τα φαινόμενα πολυνομίας και κακονομίας που απαντώνται στην κανονιστική παραγωγή, στο μέτρο που έχουν τη ρίζα τους στη ρύθμιση θεμάτων από διοικητικά όργανα που δεν τα γνωρίζουν και δεν υφίστανται τις επιπτώσεις των ατελέσφορών ρυθμιστικών τους επιλογών. Με την εφαρμογή της κανονιστικής αυτονομίας θα μπορέσουν οι έχοντες τη γνώση, την εμπειρία, αλλά και την ευθύνη και την αρμοδιότητα διαχείρισης για τα περιφερειακά ζητήματα, να αποκτήσουν πεδίο ρυθμιστικής παραγωγής, κάνοντας πράξη τη λαϊκή εντολή που έχουν λάβει από τις τοπικές κοινωνίες για υλοποίηση συγκεκριμένων περιφερειακών πολιτικών. Γιατί η τοπική αυτονομία εμπεριέχει την έννοια της κανονιστικής αυτονομίας και της αυτοδιοίκησης, οι οποίες αποτελούν τις βασικές της συνιστώσες της τοπικής δημοκρατίας.

Η Περιφερειακή Διακυβέρνηση αναδιοργανώνεται εσωτερικά και αποκεντρώνει ευθύνες και ρόλους 

Εισάγεται, με τις προτεινόμενες διατάξεις, ένα νέο δημόσιο management που βασίζεται στη μετάβαση από την ύπαρξη μεμονωμένων και αποσπασματικών στοιχείων αποκέντρωσης και περιφερειακότητας στην ουσιαστική περιφερειοποίηση που γίνεται συμπαγής και αντανακλά στην οργάνωση και τη λειτουργία της Περιφέρειας. Η οργάνωση των περιφερειών βασίζεται στην αποκρυστάλλωση των διοικητικών στόχων και την ενδυνάμωση της επιχειρησιακής ικανότητας υλοποίησης των πολιτικών που έχουν εκπονηθεί. Στο πλαίσιο αυτό ισχυροποιούνται οι επιτελικές λειτουργίες στο εσωτερικό της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, με περισσότερες υπηρεσίες που παρέχονται άμεσα στους πολίτες, ευρεία υιοθέτηση των συνεργασιών, με εισαγωγή του μακροπρόθεσμού διοικητικού σχεδιασμού και των μελετών κόστους οφέλους σε κάθε προωθούμενη πρωτοβουλία, με την εκπόνηση και υλοποίηση στρατηγικού σχεδιασμού και την εσωτερική αξιολόγηση κατά την υλοποίησή του. 

            -           Λειτουργίες μητροπολιτικού χαρακτήρα για την Περιφερειακή Διακυβέρνηση

Όπως προαναφέρθηκε το θεσμικό πλαίσιο του Προγράμματος «Καλλικράτης» για τις μητροπολιτικές λειτουργίες (Μητροπολιτικές Περιφέρειες, άρθρα 212 επ. του ν. 3852/2010) δεν εφαρμόσθηκε. Σε κάθε περίπτωση οι σχετικές διατάξεις πρέπει να ανασχεδιασθούν και να αποκτήσουν συγκεκριμένη στόχευση, ώστε και ευρεία αποδοχή να έχουν από την Τοπική Αυτοδιοίκηση ως προς τους υπαγόμενους σε αυτή τομείς, αλλά και οργανωτική αποτελεσματικότητα να αποκτήσουν. 

Με τις προτεινόμενες ρυθμίσεις δίδεται έμφαση στους τομείς των υποδομών και μεταφορών, της προστασίας του περιβάλλοντος, της πολιτικής προστασίας αλλά και του πολιτισμού. Οι μητροπολιτικοί φορείς αναλαμβάνουν ευθύνες συνδιαμόρφωσης του στρατηγικού σχεδιασμού στους ανωτέρω τομείς, χωρίς να δημιουργείται ένα πρόσθετο επίπεδο διοίκησης και χωρίς να προστίθενται γραφειοκρατικές διαδικασίες, προς την κατεύθυνση της ολοκληρωμένης διαχείρισης των θεμάτων. Στα όργανα διοίκησης παρέχεται, κατά περίπτωση, και η δυνατότητα έκδοσης κανονιστικών πράξεων για την ταχύτερη και αμεσότερη ρύθμιση των θεμάτων αρμοδιότητάς τους. Με τον τρόπο αυτόν δημιουργείται ένας στέρεος κορμός μητροπολιτικών λειτουργιών, μειώνεται το λειτουργικό κόστος διαχείρισης κρίσιμων θεμάτων καθημερινότητας, υπηρετείται η ανάγκη για αποκέντρωση, ενώ γίνονται ευκολότερα ευρύτερα αποδεκτές από τις τοπικές κοινωνίες οι εφαρμοζόμενες πολιτικές.  

Γ. Τρίτο βήμα για τη μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση: Η απόκτηση σταθερών και δυναμικών πηγών ίδιων εσόδων, που μπορούν να λειτουργήσουν και στις συνθήκες της παρατεταμένης οικονομικής κρίσης που βιώνει η Χώρα, κάνοντας πράξη τη συνταγματική απαίτηση για ουσιαστική οικονομική αυτοτέλεια, η οποία στηρίζει, σε μεγάλο βαθμό και τη διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. 

Οι προτεινόμενες ρυθμίσεις αποσκοπούν στη διασφάλιση σημαντικού ποσοστού αυτοχρηματοδότησης των περιφερειακών πολιτικών. Στόχος είναι οι Περιφερειακή Διακυβέρνηση να μην εξαρτάται από την κεντρική κρατική βοήθεια, αλλά να παράγει και η ίδια πόρους, τόσο μέσα από τις διαπεριφερειακές και άλλες συνεργασίες όσο και μέσα από την ανάδειξη και αξιοποίηση των ενδοπεριφερειακών πλεονεκτημάτων. 

Οι Περιφέρειες μετασχηματίζονται σε αυτόνομες αναπτυξιακές μονάδες, με αναδιάταξη του περιφερειακού οικονομικού και διοικητικού χώρου, αλλά και διασφάλιση της πλήρους απόδοσης των πόρων που είναι αναγκαίοι για την άσκηση των νέων αρμοδιοτήτων που αποκτά η Περιφερειακή Διακυβέρνηση, ώστε να μπορεί να εκπληρωθεί η αποστολή τους. Για τον σκοπό αυτό, με τις ρυθμίσεις του παρόντος, εκτός από τον αναπτυξιακό ανασχεδιασμό σε επίπεδο Περιφερειών ο οποίος αναλύεται παρακάτω, προτείνονται τα ακόλουθα:

 Φορολογική αποκέντρωση, μέσω τυπικού νόμου, σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 5 του Συντάγματος, που θα θέτει τα κριτήρια και τις γενικές αρχές και κατευθύνσεις της περιφερειακής φορολογικής πολιτικής, οριοθετώντας, πάντως, και τους τομείς της. Τα κριτήρια αυτά συνεφέλκονται ιδίως με τον αναπτυξιακό ρόλο της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, ώστε να τον υποστηρίξουν αποτελεσματικά, αλλά και τους λοιπούς κύριους τομείς των αρμοδιοτήτων της, στο πλαίσιο της αρχής της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας, η οποία μπορεί να νομιμοποιήσει τέτοιες πολιτικές με όριο την αρχή της ανταποδοτικότητας (Βλ. Π. Παυλόπουλο, Η δημόσια υπηρεσία. Μια ενδοσκόπηση του δημοσίου δικαίου, Αθήνα 2017, σελ. 126 επ., 130). Η είσπραξη των φόρων θα συνεχίσει να γίνεται από την κεντρική διοίκηση που διαθέτει τους σχετικούς μηχανισμούς αλλά και την τεχνογνωσία, ώστε να αποφευχθεί η δημιουργία δαπανηρών παράλληλων εισπρακτικών συστημάτων που θα επιβαρύνουν περαιτέρω τον πολίτη σε αυτή τη δύσκολη δημοσιονομική συγκυρία. Διευκρινίζεται ότι οι προωθούμενες διατάξεις δεν συνεπάγονται πρόσθετη φορολόγηση για τους πολίτες σε σχέση με την κείμενη νομοθεσία. 

Δ. Τέταρτο βήμα για τη μετάβαση στην Περιφερειακή Διακυβέρνηση: Η αναπτυξιακή προοπτική που καλείται να συνοικοδομήσει και να υπηρετήσει προς όφελος περιφερειακής οικονομίας και των πολιτών, στηριζόμενη σε καινοτόμα χρηματοδοτικά εργαλεία και υποστηριζόμενη από εξειδικευμένο προσωπικό. Οι Περιφέρειες μετεξελίσσονται σε αυτόνομες αναπτυξιακές μονάδες σε επίπεδο περιφερειακής πολιτικής, αποκτώντας την αναγκαία ευελιξία για να εκπληρώσουν την αποστολή τους υπό συνθήκης παρατεταμένης και διαρκώς εντεινόμενης οικονομικής κρίσης. 

Προς την κατεύθυνση αυτή λαμβάνονται υπόψη και ενσωματώνονται, όπου αυτό είναι εφικτό, οι καλές πρακτικές από την ευρωπαϊκή διοικητική τάση και πραγματικότητα, αλλά και το ευρωπαϊκό κεκτημένο στην περιφερειακή οργάνωση της Ε.Ε. ως χρήσιμο και ασφαλές παράδειγμα άντλησης αναπτυξιακών οφελών. Οι Περιφερειακές Διακυβερνήσεις που θεμελιώνονται με το παρόν σχέδιο νόμου θα έχουν την επιχειρησιακή και οργανωτική ικανότητα να ασκήσουν αυτόνομη και συνεκτική αναπτυξιακή πολιτική στις υποθέσεις αρμοδιότητάς τους. Η υλοποίηση της αναπτυξιακής αυτής στρατηγικής γίνεται ιδίως με τους εξής τρόπους:

-           Με τη δημιουργία Ειδικών Οικονομικών Ζωνών 

Η αύξηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας σε προϊόντα και υπηρεσίες, που ανταγωνίζονται στη διεθνή αγορά ή διαθέτουν βάσιμες μελλοντικές προοπτικές, συντελεί στην ισχυροποίηση της βάσης ανάπτυξης κάθε Περιφέρειας με πολλαπλασιαστικές επιδράσεις στο παραγόμενο προϊόν, το εισόδημα και την απασχόληση.

Η στρατηγική περιφερειακής ανάπτυξης εστιάζει στη διαμόρφωση ευρύτερων και ανταγωνιστικότερων χωρικών ενοτήτων με την εφαρμογή προσαρμοσμένης αναπτυξιακής στρατηγικής και τη δημιουργία ενός αριθμού ανταγωνιστικών πόλων ανάπτυξης σε αυτές. Στην κατεύθυνση αυτή η στοχευμένη δημιουργία Ειδικών Οικονομικών Ζωνών (στο εξής Ε.Ο.Ζ.) μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στην αποτελεσματικότερη αναπτυξιακή στρατηγική των Περιφερειών. 

Σήμερα υφίστανται πάνω από 5.000 σχήματα Ε.Ο.Ζ., από τα οποία τα 1.300 είναι ιδιωτικά- σε 125 χώρες, στις οποίες απασχολούνται περισσότεροι από 52.000.000 εργαζόμενοι. Μέσα από αυτές τις Ε.Ο.Ζ. διέρχονται εξαγωγές άνω των 700 δις δολλαρίων, στο πλαίσιο του παγκόσμιου εμπορίου. Τα σχήματα αυτά λειτουργούν τόσο σε τρίτες χώρες όσο -υπό ειδικό καθεστώς -και σε χώρες της E.E. με προϋποθέσεις που είναι συμβατές με το ευρωπαϊκό κεκτημένο και τις συνθήκες της Ένωσης. Παραδείγματα τρίτων χωρών αποτελούν οι Η.Π.Α., η Ρωσία, η Κίνα και η Τουρκία, ενώ εντός Ευρωπαϊκής Ένωσης υπάρχουν σήμερα 74 Ε.Ο.Ζ, οι οποίες διακρίνονται σε Τύπου Ι  και Τύπου ΙΙ11. Μεταξύ αυτών οι Ε.Ο.Ζ. στην Πολωνία, την Ιρλανδία, τη Μάλτα, την Πορτογαλία, την Κροατία, τη Βουλγαρία, τη Ρουμανία και τη Λιθουανία. 

 Η συμμετοχή της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης σε ένα τέτοιο εγχείρημα πρακτικά σημαίνει πιο ευοίωνες προοπτικές για το εγχείρημα, αφού η Περιφέρεια έχει τις προϋποθέσεις για να διαχειριστεί ορθολογικότερα από την κεντρική εξουσία τις δυνατότητες και να προωθήσει τις στοχευμένες δράσεις που απαιτούνται για μια ολοκληρωμένη παρέμβαση στο θέμα των Ε.Ο.Ζ. Το Βασικό Πολιτικό Πλαίσιο που απαιτείται για να υλοποιηθεί το εγχείρημα μπορεί να ακολουθήσει τα πρότυπα των άλλων κρατών μελών της Ε.Ε.. και να αξιοποιήσει τις υφιστάμενες θεσμικές δυνατότητες που παρέχουν οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες. Στη συνέχεια πρέπει να προσδιορισθούν τα κίνητρα, οι διευκολύνσεις και τα προνόμια (φορολογικά, ασφαλιστικά, οικονομικά και διοικητικά) που θα αναγνωρισθούν από τον εθνικό νομοθέτη στους πιθανούς επενδυτές. Μια πιθανή διάρκεια είκοσι ετών, ώστε να οργανωθεί το σχετικό επιχειρηματικό σχέδιο, με κλιμακωτά προνόμια (πχ. 0% φόρος εισοδήματος τα πρώτα 10 χρόνια και 50% του εθνικού μέσου όρου στη συνέχεια ή σύνδεση του ύψους της επένδυσης με έκπτωση στο φόρο εισοδήματος) παρίσταται επαρκές κίνητρο προσέλκυσης. Είναι αυτονόητο ότι η λειτουργία των Ε.Ο.Ζ. αυτών θα διέπεται από αυστηρούς κανόνες που δεν παραβιάζουν τα εργασιακά δικαιώματα, αντιθέτως θα επιβάλλεται η κινητροδότηση, προκειμένου να προσελκύσουν εργαζόμενους υψηλής κατάρτισης και εμπειρίας. 

Η νέα Περιφερειακή Διακυβέρνηση, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, μπορεί να διασφαλίσει την αποτελεσματική λειτουργία των Ε.Ο.Ζ., πολλαπλασιάζοντας τα οφέλη για την τοπική κοινωνία. Για το λόγο αυτό προτείνεται να είναι ο βασικός πυλώνας στη χωροθέτηση, στον καθορισμό του χαρακτήρα, στο σχεδιασμό των κινήτρων, αλλά και στη διαχείριση των Ζωνών.

Σε πρώτη φάση οι Περιφέρειες θα πρέπει να εκπονήσουν Μελέτες Βιωσιμότητας και συγκεκριμένα Επιχειρησιακά Πλάνα για τη χωροθέτηση και τη λειτουργία Ε.Ο.Ζ., λαμβάνοντας υπόψη τις τοπικές ανάγκες, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τα πλεονεκτήματα κάθε τόπου. Στη συνέχεια, στα σημεία που θα επιλεγούν, θα πρέπει να ιδρυθούν Επιχειρήσεις Εκμετάλλευσης υπό την μορφή Επιχειρήσεων ΟΤΑ ειδικού σκοπού, όπου οι Περιφέρειες θα μετέχουν με ποσοστό τουλάχιστον 50%. Το υπόλοιπο ποσοστό συμμετοχής θα μπορεί να καλύπτεται από την ιδιωτική πρωτοβουλία, αλλά και από τους παραγωγικούς φορείς κάθε περιοχής. Σημαντική παράμετρος επιτυχίας είναι η αποτελεσματική διοίκηση και διαχείριση των Ζωνών που θα πρέπει να επιλέγεται με αντικειμενικές και ανεξάρτητες διαδικασίες και να είναι απολύτως απαλλαγμένο από κομματικές εξαρτήσεις και γραφειοκρατικές λογικές.  Ο ρόλος του φορέα που θα διαχειρίζεται την Ε.Ο.Ζ. θα είναι η αποδοχή ή απόρριψη επενδυτών στη ζώνη με βάση τα κριτήρια που θα έχουν τεθεί καθώς και η διαμόρφωση και συντήρηση των απαραίτητων υποδομών για τη ζώνη (ρυμοτόμηση, οδικό δίκτυο, ρεύμα, ύδρευση - αποχέτευση, επικοινωνίες κλπ.), καθώς και η διασφάλιση της τάξης και της προστασίας.

Τα άμεσα οφέλη από την επιτυχή λειτουργία των Ε.Ο.Ζ. θα είναι τα εξής:

-           Αύξηση της απασχόλησης και καταπολέμηση της ανεργίας.

-           Δημιουργία νησίδων ανάπτυξης που με τη δυναμική που θα αναπτύξουν θα συμπαρασύρουν θετικά την οικονομία.

-           Εισροή πόρων που θα δημιουργήσουν προϋποθέσεις ανάπτυξης και εκτός των Ζωνών και θα συμβάλουν στην αύξηση του ΑΕΠ της χώρας.

-           Έσοδα για την Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση από τη διαχείριση των Ζωνών και από τη διασφάλιση ότι μέρος των κερδών από τη δραστηριότητα εντός της Ζώνης θα διαχέεται στις τοπικές κοινωνίες.

-           Ενδυνάμωση             της      συμμετοχής   των     τοπικών          κοινωνιών στην             αναπτυξιακή προσπάθεια της χώρας.

Ο ρόλος της Περιφερειακής Διακυβέρνησης στο ανωτέρω αναπτυξιακό εγχείρημα θα ήταν καταλυτικός, καθώς θα συνέβαλε αποφασιστικά, τόσο στον επιτυχή σχεδιασμό του όσο και στη λειτουργία του μέσω του φορέα διαχείρισης, αλλά και στην ενδυνάμωση των πόρων της και στη μείωση της εξάρτησή της από την κρατική χρηματοδότηση. 

-           Με την εκτέλεση έργων με εκχώρηση εσόδων

Η δραματική μείωση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ), ιδίως στο σκέλος που αφορά τους επενδυτικούς πόρους έχει ως αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η εκτέλεση έργων που δεν είναι συγχρηματοδοτούμενα ή δεν εντάσσονται στο Εθνικό ΠΔΕ, τα οποία, όμως, είναι απαραίτητα για την τις τοπικές κοινωνίες.

Η έλλειψη ρευστότητας από τις κλασικές πηγές χρηματοδότησης προτείνεται να υπερκερασθεί εν μέρει με τη σύναψη συμβάσεων με τον ιδιωτικό τομέα και την εκχώρηση μέρους των μελλοντικών εσόδων από τέλη. Επί της ουσίας,  πρόκειται για ένα είδος Σύμπραξης Δημοσίου-Ιδιωτικού Τομέα. Η συνεργασία αυτή αποτελεί συμβατική σχέση μεγάλης διάρκειας (που μπορεί να εκτείνεται σε διάρκεια 20 ή περισσότερων ετών), για την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών. Με βάση τη σύμβαση που συνάπτεται, ο Ιδιωτικός Φορέας υποχρεούται να χρηματοδοτήσει την επένδυση, ενώ αναλαμβάνει και σημαντική ευθύνη για τον σχεδιασμό του έργου. Η Αναθέτουσα Αρχή (Περιφέρεια) καθορίζει τις απαιτήσεις της με βάση λειτουργικές προδιαγραφές και εγκρίνει τον αναλυτικό σχεδιασμό. Ο ιδιωτικός φορέας αμείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης της λειτουργίας του έργου, εισπράττοντας μέρος των εσόδων του Φορέα.

Για την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη για τον ΟΤΑ συνεργασία προτείνεται η εν λόγω πρακτική να εφαρμόζεται σε έργα εξοικονόμησης, καθώς σε εκείνη την περίπτωση το όφελος είναι συγκεκριμένο και μετρήσιμο. 

Για παράδειγμα το ενεργειακό κόστος οδοφωτισμού στα όρια της Περιφέρειας είναι 1.000.000 ετησίως. Στην περίπτωση που με τη σύμπραξη της Περιφέρειας με ιδιώτη και την αντικατάσταση με λαμπτήρες εξοικονόμησης το ενεργειακό κόστος μειώνεται σε 500.000, η σύμβαση μπορεί να προβλέπει ότι η αμοιβή του ιδιώτη θα ισούται με το ποσό της εξοικονόμησης για τα έτη που χρειάζεται, ώστε να αποσβεστεί η επένδυση. Με αυτόν τον τρόπο και η Περιφέρεια θα επιτύχει εκσυγχρονισμό των υποδομών και μείωση του κόστους που από τη στιγμή της απόσβεσης θα είναι εξαιρετικά σημαντικό, αλλά και ο ιδιώτης θα προχωρήσει στην εκτέλεση του έργου, έχοντας εξασφαλισμένη χρηματορροή. Με άλλα λόγια η πρακτική θα είναι «win-win», εξασφαλίζοντας, τελικώς, τα μέγιστα δυνατά οφέλη για τις τοπικές κοινωνίες.

Η πρακτική αυτή έχει αρχίζει να εφαρμόζεται στους Δήμους σε σχέση με τα ανταποδοτικά τέλη. Συγκεκριμένα, με το άρθρο 43 του ν. 4257/2014 (Α΄ 93)  δόθηκε η δυνατότητα στους Δήμους να εκχωρούν εσόδα από ανταποδοτικά τέλη σε ιδιώτες για την εξασφάλιση κάθε είδους δημοσίων συμβάσεων ιδίως έργου, προμήθειας, υπηρεσίας, παραχώρησης, σύμπραξης δημοσίου και ιδιωτικού τομέα κατά το ν. 3389/2005 και σύμβασης ενεργειακής απόδοσης κατά το ν. 3855/2010, οι οποίες συνάπτονται από τους Δήμους, με σκοπό αποκλειστικά την εξυπηρέτηση της αντίστοιχης υπηρεσίας χάριν της οποίας επιβάλλονται τα ανταποδοτικά τέλη. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου “παρέχεται η  εναλλακτική δυνατότητα αντί δανείων για την χρηματοδότηση των σχετικών έργων να συνάπτουν δημόσιες συμβάσεις (έργων, υπηρεσιών κλπ) με ασφάλεια την εκχώρηση ή την ενεχύραση των συναφών ανταποδοτικών τελών (…) κατά αναλογία των όσων ισχύουν σήμερα για τη σύναψη δανείων”.  Επιπροσθέτως, στην αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι με τον τρόπο αυτό διευκολύνεται η αξιοποίηση ευρωπαϊκών κονδυλίων όπως το JESSICA. 

Επιπλέον, το άρθρο 4 του π.δ. 169/2013 (Α΄ 272) σχετικά με τον τρόπο δανεισμού των ΟΤΑ από το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων προβλέπει μεταξύ άλλων ότι:  “Η εξασφάλιση των δανείων που χορηγεί το Ταμείο στους αναφερόμενους στο άρθρο 1 του παρόντος δικαιούχους για τους σκοπούς του άρθρου 2 είναι δυνατή με τους εξής τρόπους: α) Ενεχυρίαση ή εκχώρηση εκ μέρους του δανειολήπτη προς το Ταμείο των αναγκαίων για την ομαλή εξυπηρέτηση του δανείου ποσών από τα συνολικά έσοδα αυτού ή, αν ο δανειολήπτης είναι ΟΤΑ, ενεχυρίαση ή εκχώρηση εσόδων από ανταποδοτικά τέλη, από εξειδικευμένες επιχορηγήσεις ή από το τμήμα των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (Κ.Α.Π.), σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία”.

Προτείνεται η επέκταση του θεσμικού πλαισίου του άρθρου 43 του ν. 4257/2014 και στις Περιφέρειες, σε συνδυασμό με τις προβλέψεις του άρθρου 4 π.δ.169/2013, το οποίο ισχύει, ούτως ή άλλως, συνολικά για την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα και τη γενικότερη κατάσταση του χρηματοπιστωτικού συστήματος με την εξαιρετικά περιορισμένη ρευστότητα αναγνωρίζεται η δυνατότητα και στις Περιφέρειες, με τις ρυθμίσεις του παρόντος, να συνάπτουν συμβάσεις με ασφάλεια την εκχώρηση ή την ενεχυρίαση τελών π.χ. από τους ΚΑΠ κλπ., υπό την προϋπόθεση η σύμβαση να εξυπηρετεί τον αναπτυξιακό σχεδιασμό της περιοχής ή να προκαλεί εξοικονόμηση πόρων.

Χαρακτηριστικά πεδία εφαρμογής αυτής της πολιτικής αποτελούν τα έργα ενεργειακής εξοικονόμησης, αλλά και η ανανέωση του στόλου οχημάτων της Περιφέρειας με νέα αντιρρυπαντικής τεχνολογίας, η ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίων, η συντήρηση οδών αρμοδιότητας περιφέρειας ή των σηματοδοτών και, φυσικά, η διαχείριση των απορριμμάτων.

-           Με την εκπόνηση και εφαρμογή Ειδικού Αναπτυξιακού Προγράμματος για την

Περιφερειακή Διακυβέρνηση

Η συνεχιζόμενη μείωση των πόρων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και η ύφεση που πλήττει την ελληνική οικονομία καθιστά κάτι παραπάνω από αναγκαία μία στοχευμένη αναπτυξιακή παρέμβαση με περιφερειακό προσανατολισμό που θα μπορούσε, αν αξιοποιηθεί κατάλληλα, να αποτελέσει εφαλτήριο για την επανεκκίνηση της οικονομίας.

Το σχετικά πρόσφατο παράδειγμα του Προγράμματος “Θησέας” -ν. 3274/2004- για τους Δήμους (2004-2009) ήταν η τελευταία συγκροτημένη αναπτυξιακή προσπάθεια της

Πολιτείας. Σύμφωνα, μάλιστα, με τον επίσημο απολογισμό δράσης του Προγράμματος, υλοποιήθηκαν 20.700 έργα, προϋπολογισμού 3.230 εκατ. σε όλη την Επικράτεια. Στη συνέχεια, ο “Θησέας ΙΙ” που εξαγγέλθηκε το 2009 δεν μπόρεσε να προχωρήσει, καθώς μεσολάβησαν οι εκλογές του Οκτωβρίου του έτους αυτού. 

Το Πρόγραμμα “Καλλικράτης” (ν. 3852/2010) προέβλεπε στο άρθρο 281 την κατάρτιση του Προγράμματος «Ελληνική Αρχιτεκτονική Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΛΛ.Α.Δ.Α)», με σκοπό «την ενίσχυση της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, την άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων, καθώς και την προώθηση της διαδημοτικής συνεργασίας». Το Πρόγραμμα ΕΛΛ.Α.Δ.Α, σύμφωνα με τις σχετικές εξαγγελίες, θα διέθετε πόρους 4 δις ευρώ και θα χρηματοδοτούσε μελέτες και έργα βελτίωσης των υποδομών και προστασίας του περιβάλλοντος, μελέτες και έργα ενίσχυσης των κοινωνικών υποδομών και δράσεις κοινωνικής μέριμνας, οριζόντιες παρεμβάσεις, για την οδική ασφάλεια, την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας, την υποστήριξη των ορεινών και των νησιωτικών Δήμων κλπ. Η οικονομική κρίση και η δημοσιονομική προσαρμογή της χώρας, τελικά, ανέβαλε επ’ αόριστον το πρόγραμμα, το οποίο ουδέποτε ενεργοποιήθηκε.

Την ίδια τύχη είχε και το Πρόγραμμα Α.Κ.Σ.Ι.Α. (Αυτοδιοίκηση – Κοινωνική Συνοχή – Ισόρροπη Ανάπτυξη), που προβλεπόταν στο άρθρο 281 του “Καλλικράτη”, και, εν συνεχεία, συμπληρώθηκε και εξειδικεύθηκε με το ν.4147/2013, παρά το γεγονός ότι η στόχευση ήταν η επιβράβευση των “υγιών” δημοσιονομικά Δήμων και η στοχευμένη χρηματοδότηση δράσεων εξοικονόμησης. 

Η παρατεταμένη δυσμενης δημοσιονομική κατάσταση έχει μεταβάλει σε μεγάλο βαθμό τις ανάγκες και τη στόχευση που θα πρέπει να έχει ένα νέο Αναπτυξιακό Πρόγραμμα για τους ΟΤΑ. Πλέον, υπάρχει η αναγκαιότητα περισσότερο για έργα που θα συμβάλουν στην επανεκκίνηση της οικονομίας σε περιφερειακό επίπεδο και θα δρουν συμπληρωματικά στην ιδιωτική πρωτοβουλία. Το Αναπτυξιακό Πρόγραμμα που προτείνεται με τις ρυθμίσεις του παρόντος δεν προέρχεται από τους υφιστάμενους πόρους των Περιφερειών, που, ούτως ή άλλως, δεν επαρκούν για τη λειτουργία τους. Βασική του στόχευση είναι η μόχλευση και ιδιωτικών κεφαλαίων.

Στο πλαίσιο αυτό προτείνεται η δημιουργία ενός  Εθνικού Αναπτυξιακού Ταμείου, στο οποίο θα μεταφέρεται ετησίως για τα επόμενα 5 χρόνια ποσοστό 1 % των κρατικών εσόδων από τον ΦΠΑ κατά τα πρότυπα, π.χ. του Φόρου Δωδεκανήσου, σε λογαριασμό που θα τηρείται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων .

Για την προσέλκυση επιπλέον επενδυτικών κεφαλαίων τα χρήματα αυτά θα μπορούν εκταμιευθούν μόνο σε δράσεις που υπάρχει και συμμετοχή ιδιωτικής χρηματοδότηση σε ποσοστό τουλάχιστον 25%. Επιπλέον, οι ανωτέρω πόροι μπορούν να ενεχυριάζονται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων από τις Περιφέρειες για η σύναψη δανείων για έργα αναπτυξιακού χαρακτήρα.

Για τον αποτελεσματικότερο σχεδιασμό και την υλοποίηση του Αναπτυξιακού Προγράμματος η Επιτροπή Παρακολούθησης που θα συγκροτηθεί στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του Υπουργείου Εσωτερικών αποτελείται κατά 50% από εκπρόσωπους της Αυτοδιοίκησης και εμπειρογνώμονες που θα υποδείξει η Ένωση Περιφερειών, γεγονός που θα διασφαλίσει τη δικαιότερη κατανομή, καθώς και την ορθολογική και στοχευμένη αξιοποίηση των πόρων.

Θεωρείται κρίσιμο για την επιτυχία ενός τέτοιου εγχειρήματος ο χαρακτήρας του Προγράμματος να είναι εναρμονισμένος με τα δεδομένα της εποχής και ο σχεδιασμός να είναι απόλυτα προσανατολισμένος στο στόχο της επανεκκίνησης της οικονομίας. Για τον λόγο αυτόν προβλέφθηκαν:

► Δράσεις που θα στοχεύουν στον Περιφερειακό Σχεδιασμό. 

► Διαδικασίες κατανομής και απόδοσης των χρημάτων, απολύτως διαφανείς και ορθολογικές. 

► Αποτελεσματικό και ευέλικτο Σύστημα  ιοίκησης χωρίς γραφειοκρατικές διαδικασίες και καθυστερήσεις.

►Προώθηση νέων μορφών χρηματοδότησης της τοπικής ανάπτυξης με τη διερεύνηση των δυνατοτήτων των Σ. .Ι.Τ., με την υποστήριξη ειδικής ομάδας του ΥΠ.ΕΣ.

►Έμφαση σε δράσεις εξοικονόμησης και στην υιοθέτηση καλών πρακτικών.

►Εξασφαλισμένους χρηματικούς πόρους για την απρόσκοπτη υλοποίηση των έργων. ►Προώθηση των διαπεριφερειακών συνεργασιών για την επίτευξη οικονομιών κλίμακας και πιο ολοκληρωμένα αποτελέσματα.

►Μόχλευση κεφαλαίων από τον ιδιωτικό τομέα και ενθάρρυνση συμμετοχής σε συγχρηματοδοτούμενα έργα.

►Ελαχιστοποίηση των πόρων δημοσιότητας, ώστε οι διαθέσιμοι πόροι να αξιοποιηθούν σε δράσεις ουσίας.

► Υλοποίηση βιώσιμων δράσεων και όχι αποσπασματικών παρεμβάσεων που θα υπηρετούν το στόχο της τόνωσης της οικονομίας και της αναπτυξιακής προοπτικής.

- Με την αξιοποίηση της νησιωτικότητας ως αναπτυξιακής ευκαιρίας 

Η Ελλάδα αποτελεί μία κατεξοχήν νησιωτική χώρα, που διαθέτει 4 αμιγώς νησιωτικές Περιφέρειες (Περιφέρεια Βορείου Αιγαίου, Περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου, Περιφέρεια Ιονίου, Περιφέρεια Κρήτης). Ο πληθυσμός στα νησιά ανέρχεται σε 818.223 κατοίκους και αντιπροσωπεύει το 7,56% του συνολικού πληθυσμού της χώρας, όμως παρουσιάζει μεγάλο εύρος διασποράς: από 152 κατοίκους στη Γαύδο σε 115.000 κατοίκους στη Ρόδο. Επιπλέον, η Ελλάδα παρουσιάζει τα μεγαλύτερα ποσοστά νησιωτικού πληθυσμού και έκτασης στην Ε.Ε. -με δεύτερη την Ιταλία- με τη διαφορά ότι ο ελληνικός νησιωτικός χώρος είναι κατακερματισμένος και αποτελούμενος από πολύ μικρά νησιά, γεγονός που επιτείνει τις ιδιαιτερότητες που προκύπτουν από τη νησιωτικότητα. Ο ιδιαίτερος χαρακτήρας των νησιωτικών περιοχών κι η ειδική μέριμνα που οφείλει να λαμβάνει ο νομοθέτης για τις περιοχές αυτές έχει κατοχυρωθεί, όπως είναι γνωστό, συνταγματικά. Στο άρθρο 101 παρ. 4 του Συντάγματος ορίζεται ότι: “Ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους”.

Στο πλαίσιο αυτό, κρίνεται αναγκαία η ενσωμάτωση της νησιωτικότητας στην αναπτυξιακή διάσταση και τον αναπτυξιακό ρόλο που αναλαμβάνει η Περιφερειακή Διακυβέρνηση, για τη βελτιστοποίηση των επιδιωκόμενων αναπτυξιακών αποτελεσμάτων και οφελών. Αυτό γίνεται με τη δημιουργία “Ειδικού Προγράμματος για την Ανάπτυξη των Νησιών». Στο Πρόγραμμα αυτό λαμβάνονται υπόψη και αξιοποιούνται τα εθνικά και ευρωπαϊκά εργαλεία, επιτρέποντας τη διεκδίκηση πόρων και τεχνογνωσίας από την Ε.Ε. για τη συνδιαμόρφωση οριζόντιων πολιτικών για τη νησιωτικότητα που θα υπακούουν στις σύγχρονες αναπτυξιακές ανάγκες.  Επιπλέον, στόχος του Προγράμματος είναι να αποτυπωθεί η αναπτυξιακή φυσιογνωμία του ελληνικού νησιωτικού χώρου, να διερευνηθεί ο ρόλος της νησιωτικότητας στην αναπτυξιακή πορεία των νησιών, να διατυπωθούν τα βασικά συμπεράσματα για την οικονομία και την κλαδική δυναμική, αφού συνεκτιμηθούν οι βασικοί  άξονες της νησιωτικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Το Πρόγραμμα περιλαμβάνει θεσμικά μέτρα που θα αμβλύνουν τα μειονεκτήματα των νησιών, αλλά και στοχευμένους πόρους που θα συμβάλουν στη βελτίωση των υποδομών και την αναπτυξιακή προοπτική των νησιωτικών περιοχών. Οι βασικοί άξονές του, όπως καταστρώνονται στο παρόν σχέδιο νόμου είναι οι ακόλουθοι:

α) Η προώθηση της προσβασιμότητας, οριζόντια, σε όλο το φάσμα των περιφερειακών

πολιτικών.

β) Ο επανασχεδιασμός του μεταφορικού έργου (ακτοπλοΐα, αερομεταφορές) με την ενεργό συμμετοχή στο σχεδιασμό της ίδιας της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης για την αντιμετώπιση του αποκλεισμού, αλλά και ως απαραίτητη προϋπόθεση αναπτυξιακής ενεργοποίησης. 

γ) Η ειδική ενίσχυση και ενδυνάμωση των υπηρεσιών υγείας και εκπαίδευσης.

δ) Η εκτέλεση έργων υποδομής, κυρίως σε ό,τι αφορά την ενέργεια, τους υδάτινους πόρους και τη διαχείριση στερεών αποβλήτων για την ενεργειακή θωράκιση των νησιών και την αντιμετώπιση των προβλημάτων έλλειψης φυσικών πόρων, με σεβασμό στο περιβάλλον.

ε) Η προώθηση στοχευμένων παρεμβάσεων για την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας, με στόχο την περαιτέρω προώθηση του τουρισμού και του πρωτογενούς τομέα που αποτελούν την ατμομηχανή των περιφερειακών νησιωτικών οικονομιών, αλλά και η ισόρροπη ανάπτυξη και άλλων δραστηριοτήτων που θα συμβάλουν στην αναπτυξιακή προοπτική, χωρίς να αλλοιώνουν το φυσικό πλούτο και την πολιτιστική κληρονομιά των νησιών.

στ) Η παροχή φορολογικών κινήτρων για τη μείωση των επιπτώσεων του αυξημένου κόστους παραγωγής και μεταφοράς των αγαθών, όπως η επαναφορά των μειώσεων των συντελεστών του ΦΠΑ.

ζ) Η μέριμνα για την ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής και την αντιμετώπιση των

προβλημάτων που απορρέουν από την πρωτοφανή διόγκωση των προσφυγικών ροών. 

η)  Η προώθηση της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και της καινοτομίας για την άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων και τη δημιουργία βιώσιμης απασχόλησης με σεβασμό στον άνθρωπο και στην κοινωνία, στο περιβάλλον και στον πολιτισμό. 

 θ) Η αντιμετώπιση της υποστελέχωσης των περιφερειακών υπηρεσιών, με την προσέλκυση νέου ανθρώπινου δυναμικού, την παροχή κινήτρων για τη μετάταξη και την παραμονή στις υπηρεσίες ιδίως εξειδικευμένων υπαλλήλων, αλλά και με τη διευκόλυνση της κινητικότητας μεταξύ των υπαλλήλων υπηρεσιών που βρίσκονται στα νησιά.

- Με την ενίσχυση της πολύπλευρης και πολυεπίπεδης συνεργασίας των κάθε είδους φορέων που εδρεύουν ή δραστηριοποιούνται εντός των ορίων της Περιφερειακής Διακυβέρνησης. 

Η συντονισμένη και με στόχευση συνεργασία μεταξύ της Περιφερειακής Διακυβέρνησης, των Δήμων, νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, Α.Ε.Ι., Τ.Ε.Ι., Ερευνητικών Κέντρων και Ινστιτούτων κλπ. για τη μελέτη και υλοποίηση έργων υποδομής, για την αξιοποίηση της περιουσίας των ΟΤΑ, για την ευέλικτη άσκηση αρμοδιοτήτων και την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών προς τους πολίτες, μέσα από καινοτόμες και απαλλαγμένες από γραφειοκρατικές αγκυλώσεις διαδικασίες, επιτρέπει τον περιορισμό του λειτουργικού κόστους και την αξιοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης που διαθέτει κάθε φορέας. Το θεσμικό εργαλείο της Προγραμματικής Σύμβασης ή άλλων παρεμφερών συμφωνιών μπορεί να αποτελέσει το όχημα της οργάνωσης και διατήρησης των ανωτέρω συνεργιών, οι οποίες θα εμπλουτίσουν, αλλά και θα διευκολύνουν σημαντικά την υλοποίηση των αναπτυξιακών πολιτικών της Περιφερειακής Διακυβέρνησης