Κλεισθένης 1 και κυβερνησιμότητα: Αλήθεια και Μύθοι

Σχόλιο του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

Όλες οι Περιφέρειες και το 87,3% των Δήμων έχουν πλειοψηφία Περιφερειάρχη ή Δημάρχου στην Οικονομική Επιτροπή σύμφωνα με τον ν. 4555/2018 (άρθρα 76 &103)

Η εφαρμογή της απλής αναλογικής του ν.4555/2018 για την εκλογή των περιφερειακών και δημοτικών συμβουλίων με άμεση εκλογή του Περιφερειάρχη και του Δημάρχου αποτελεί μία ατελή μεταρρύθμιση διότι δεν συνοδεύτηκε από συστηματική προσαρμογή του συστήματος διακυβέρνησης των Δήμων και των Περιφερειών στην πιθανή και εκτεταμένη – και πλέον μετά τις εκλογές, δεδομένη- δυσαρμονία του Συμβουλίου με τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη.

Η προηγούμενη Κυβέρνηση αντιμετώπισε την καθιέρωση της απλής αναλογικής περισσότερο ως ιδεολογική εμμονή και αδιαφόρησε για την ενσωμάτωσή της σε ένα νέο και αποτελεσματικό σύστημα διακυβέρνησης.

Σήμερα, οι όροι έχουν αντιστραφεί. Η Κυβερνητική Αλλαγή φέρνει στο προσκήνιο την ουσιαστική έλλειψη συνολικής πρότασης για την βελτίωση του συστήματος διακυβέρνησης με όρους που και την πολιτική αυτονομία της Αυτοδιοίκησης εμπεδώνουν και κυρίως αναδιατάσσουν τη δομή του συστήματος βελτιώνοντας έτσι και την αποτελεσματικότητά του.

Κατά την περιρρέουσα και κρατούσα αντίληψη που διακατέχει κατά κανόνα τις «πλειοψηφίες» το πρόβλημα στο σύστημα διακυβέρνησης είναι η απλή αναλογική και η έλλειψη άνετης και σταθερής πλειοψηφίας στον Δήμαρχο ή τον περιφερειάρχη. Και επειδή η άμεση κατάργηση της απλής αναλογικής και η επανάληψη των Αυτοδιοικητικών Εκλογών θα αποτελούσε θεσμική εκτροπή και επικίνδυνο πολιτικό ρίσκο προτιμάται ίσως  η αλλοίωση των δημοκρατικών βάσεων του συστήματος διακυβέρνησης με την πολύπλευρη περιθωριοποίηση του Συμβουλίου.

Πρέπει να καταστεί πάντως σαφές κάτι που επίμονα αποσιωπάται: ότι ο νομοθέτης του ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ 1 και της απλής αναλογικής περιόρισε την εφαρμογή της αποκλειστικά και μόνο στην εκλογή του Συμβουλίου. Αντιθέτως εξασφάλισε στον άμεσα εκλεγμένο Δήμαρχο ή Περιφερειάρχη την πλειοψηφία στην οικονομική επιτροπή και τις λοιπές επιτροπές για το μεγαλύτερο μέρος των ΟΤΑ. Μόνο εκεί που τα ποσοστά των Ηγετών των ΟΤΑ είναι χαμηλά η πλειοψηφία δεν επιτυγχάνεται και η συνεργασία είναι αναπόφευκτη.

Συγκεκριμένα, σε όλες τις Περιφέρειες, με βάση τα εκλογικά αποτελέσματα, η παράταξη του Περιφερειάρχη έχει την πλειοψηφία στις Επιτροπές.

Στους Δήμους, εκτός από τους 103 Δημάρχους που εκλέχθηκαν από τον πρώτο γύρο και έχουν απόλυτη πλειοψηφία στο Συμβούλιο και στις Επιτροπές, άλλοι 168  από τους 229 που εκλέχθηκαν στον δεύτερο γύρο κατορθώνουν με βάση τις διατάξεις του ΚΛΕΙΣΘΕΝΗ 1 να έχουν απόλυτη πλειοψηφία στην Οικονομική Επιτροπή και στην Επιτροπή Ποιότητας Ζωής. Συνολικά σε αυτούς τους  271 Δήμους, δηλαδή στο 81,6%,  ο Δήμαρχος διαθέτει απόλυτη πλειοψηφία στις Επιτροπές. Από τους 61 υπόλοιπους Δήμους, (όπου το ποσοστό του Δημάρχου στον πρώτο γύρο ήταν κάτω του 30%) δηλαδή στο 18,4%, μόνο στους 42 δεν επιτυγχάνεται απόλυτη πλειοψηφία της παράταξης του Δημάρχου. Πρόκειται για Δήμους με εννεαμελείς Επιτροπές στις οποίες ο συνδυασμός του Δημάρχου απέσπασε στον πρώτο γύρο ποσοστό κάτω του 25% και σε Δήμους με ενδεκαμελείς και άνω Επιτροπές στους οποίους ο Συνδυασμός του Δημάρχου δεν ξεπέρασε στον πρώτο γύρο το 30%. Στην δεύτερη αυτή ενότητα η πλειοψηφία θα μπορούσε να επιτευχθεί σε μεγαλύτερο αριθμό Δήμων εάν άλλαζε η κλίμακα των μελών των Επιτροπών με την εκλογή 9 μελών σε Συμβούλια από 27 μέλη έως 41μέλη  και στα μικρότερα Συμβούλια (έως 21 μέλη) εκλέγονταν επταμελείς Επιτροπές.

Συμπερασματικά μόνο 42 Δήμοι, ήτοι το 12, 6% του συνολικού αριθμού των Δήμων δεν μπορεί με τις διατάξεις του Κλεισθένη 1 να έχει Επιτροπές με απόλυτη πλειοψηφία του Δημάρχου. Σε αυτούς πάντως συγκαταλέγονται και αρκετοί από τους μεγαλύτερους Δήμους με κορυφαίο της Θεσσαλονίκης. Στην μικρή αυτή ομάδα η συνεργασία του Δημάρχου με τις άλλες παρατάξεις είναι αναγκαία για να συγκροτηθεί πλειοψηφία τουλάχιστον στις Επιτροπές.

Αποδεικνύεται δηλαδή ότι ο νομοθέτης της απλής αναλογικής επιχείρησε να ενισχύσει τον Δήμαρχο και Περιφερειάρχη με πλειοψηφία στις Επιτροπές επιχειρώντας με αυτόν τον τρόπο να διασφαλίσει την «κυβερνησιμότητα». Παρά την αντιφατικότητα, την σύγχυση και την ιδεοληψία των επιλογών του τελικά το κατόρθωσε. Υπό την έννοια αυτή η επαναφορά πλειοψηφιών που ίσχυαν με τον παλαιό εκλογικό νόμο για την συγκρότηση των Επιτροπών δεν είναι εύκολα  δικαιολογημένη. Οι παλιές πλειοψηφίες των 3/5 ήταν απόρροια της ex lege πλειοψηφίας του Δημάρχου και Περιφερειάρχη στο Συμβούλιο. Οι προτεινόμενες ίδιες πλειοψηφίες στις Επιτροπές παραβλέπουν την σύνθεση του Συμβουλίου. Γεννάται συνεπώς μείζον ζήτημα δημοκρατικής νομιμοποίησής τους.

Μετά την ισχύ του ν. 3852/2010 (ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ) συγκροτείται η Εκτελεστική Επιτροπή με την συμμετοχή του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη και των Αντιδημάρχων ή Αντιπεριφερειαρχών. Η Επιτροπή αυτή τόσο από την σύνθεσή της όσο και από τις βασικές αρμοδιότητες υπέχει θέση δημοτικής ή περιφερειακής κυβέρνησης. Συλλογικοποιεί την λειτουργία του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη και αναβαθμίζει τον ρόλο των υπολοίπων μελών της. Για τον λόγο αυτό στην πράξη υπολειτούργησε και περιθωριοποιήθηκε με ευθύνη κυρίως των Δημάρχων. Η επιλογή του νομοθέτη αλλοιώθηκε. Ήδη με την επικείμενη μείωση της θητείας των Αντιδημάρχων και Αντιπεριφερειαρχών η Επιτροπή υποβαθμίζεται ακόμη περισσότερο και ενισχύεται ο μοναχικός και συνάμα αυταρχικός και ενίοτε «μοιραίος» ρόλος του Δημάρχου η Περιφερειάρχη.

Ο νέος νομοθέτης αποδομεί με αυτόν τον τρόπο έναν εν δυνάμει θεσμό εμπέδωσης της διαπαραξιακής πλειοψηφίας και ενθαρρύνει τις προσωπικές συναλλαγές αντί της θεσμοθετημένης διαπαραταξιακής προγραμματικής πλειοψηφίας, σε κάθε περίπτωση όμως αποθαρρύνει ή  υποσκάπτει την αναγκαία συνεργασία για τον σχηματισμό πλειοψηφίας στο Συμβούλιο. Χωρίς πλειοψηφία στο Συμβούλιο η δημοτική ή περιφερειακή διακυβέρνηση είναι αναποτελεσματική αν όχι ανέφικτη.

Από τα παραπάνω προκύπτει αβίαστα ότι ο νέος νομοθέτης εάν θέλει όντως να διασφαλίσει την κυβερνησιμότητα των ΟΤΑ έχει μόνο έναν δρόμο: Να αξιοποιήσει τις διατάξεις του ν.4555/2018 που αφορούν και διασφαλίζουν την πλειοψηφία του Δημάρχου στις Επιτροπές, να τις επεκτείνει ακριβώς αυτές και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων, εκλαμβάνοντάς τες ως μία βάση κοινά αποδεκτής «παρέκκλισης»,  να οργανώσει την συμμετοχή και συμπραττουσών παρατάξεων στην Εκτελεστική Επιτροπή και να αναβαθμίσει τον ρόλο του Συμβουλίου καθώς και της Εκτελεστικής Επιτροπής διακρίνοντας ρόλους και κατανέμοντας αρμοδιότητες αντίστοιχες αυτών των ρόλων. Τέλος η ρύθμιση διαδικασιών επίλυσης κρίσεων μεταξύ Δημάρχου ή Περιφερειάρχη και Συμβουλίου να περιοριστεί στις κορυφαίες και μόνο ετήσιες προγραμματικές αποφάσεις, δηλαδή στην ψήφιση του προϋπολογισμού και του προγράμματος δράσης και πάντα στο πλαίσιο του ΟΤΑ χωρίς την εμπλοκή του οργάνου άσκησης της κρατικής εποπτείας, κατοχυρώνοντας με αυτό τον τρόπο την τοπική αυτονομία κατά την έννοια του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.

Από αυτή την αφετηρία, τα νέα συλλογικά όργανα της Αυτοδιοίκησης, των Δήμων και των Περιφερειών, είναι εκείνα που δικαιούνται και «υποχρεούνται», με όρους θεσμικής σοβαρότητας και πολιτικής αυτονομίας, να επεξεργαστούν και να προτείνουν ένα ολοκληρωμένο νέο σύστημα δημοκρατικής διακυβέρνησης που να συνδυάζει αποτελεσματικότητα, κυβερνησιμότητα και δημοκρατικότητα στο δρόμο της διεκδίκησης της μεγάλης μεταρρύθμισης στο κράτος με βαθιά τολμηρή αποκέντρωση και πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση.