«Σύμπραξη παρατάξεων»: Συναλλαγή και συνένωση ή προγραμματική συμφωνία και διαπαραταξιακή πλειοψηφία; Μία άλλη Πρόταση

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

ΕΝΗΜΕΡΩΣΗ: 13/8/2019

Το άρθρο 1 του νόμου 4623/2019 για την λεγόμενη «κυβερνησιμότητα» των ΟΤΑ καταστρώνει την σύμπραξη των παρατάξεων με τελική μορφή την συγχώνευσή τους υπό την Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη. Ο νομοθέτης προφανώς  αδυνατεί να προσαρμόσει την αντίληψη του για τη διακυβέρνηση των ΟΤΑ σε σχήματα και κανόνες που ξεφεύγουν από το μοντέλο που ίσχυε πριν από τον ν.4555/2018. Όταν δε βρίσκεται μπροστά στο γεγονός της μη ευρείας πλειοψηφίας του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη στο Συμβούλιο δεν μπορεί να σκεφθεί διαφορετικά από το να την κατασκευάσει εκ των υστέρων με αυστηρές διοικητικού τύπου διαδικασίες. Η πράξη όμως θα δείξει ότι οι επιλογές του είναι ατυχείς και απρόσφορες.

Ο νομοθέτης του ν.4623/2019 ουσιαστικά ταυτίζει την σύμπραξη, δηλαδή την κοινή δράση και συνεργασία με την συνένωση  με την ενιαία παράταξη.

Ειδικότερα, με τη διάταξη των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 1 του ν.463/2019 αντικαθιστά αντίστοιχες διατάξεις των άρθρων 73, παρ.7 και 101, παρ.12 του ν.4555/2018^οι οποίες τροποποίησαν τα άρθρα 66 και 168 του ν.3852/2010. Οι του ν.4555/2018 ρύθμιζαν το δικαίωμα της συνένωσης παρατάξεων. Το δικαίωμα αυτό δεν ήταν ασφαλώς συνέπεια της απλής αναλογικής αλλά είναι δικαίωμα κάθε πολιτικής ένωσης προσώπων να αποφασίζει την συνένωση ή τη διάσπασή της και θεμελιώνεται στην ελεύθερη βούληση των μελών τους. Εν προκειμένω ο νομοθέτης αντικαθιστώντας τις εν λόγω διατάξεις περιορίζει το δικαίωμα σε όσες παρατάξεις συνενώνονται με την παράταξη του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη. Ουσιαστικά η συνένωση αυτή η οποία αποκαλείται σύμπραξη αποτελεί ουσιαστική συνένωση και δημιουργία νέας ενιαίας παράταξης υπό τον Δήμαρχο ή Περιφερειάρχη.

Η απόφαση των παρατάξεων η οποία λαμβάνεται με έγγραφη δήλωση της πλειοψηφίας των μελών τους λαμβάνεται άπαξ και δεν ανακαλείται!!! Είναι προφανές ότι ο νομοθέτης είναι εκτός τόπου και χρόνου και δεν έχει γνώση των δεδομένων της Αυτοδιοίκησης και όχι μόνο. Κάθε δήλωση βουλήσεως μπορεί να ανακληθεί όταν μεταβληθούν τα δεδομένα που οδήγησαν σε αυτήν. Εν προκειμένω τι σημαίνει η μη ανάκληση; Ότι ο σύμβουλος που διαφωνεί με την σύμπραξη ή τον επικεφαλή της  δεν έχει δικαίωμα να αρνηθεί ψήφο στο Συμβούλιο ή στις Επιτροπές; Ότι, εάν πολλοί ή περισσότεροι διαφωνούν και καταψηφίζουν τις προτάσεις του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη η ψήφος τους δεν θα είναι έγκυρη; Ασφαλώς πρόκειται για νομοθετικό ατόπημα που δεν θα ισχύσει στην πράξη.

Από την άλλη πλευρά, εάν ίσως εξαιρεθούν μικρές  παρατάξεις ή μεμονωμένοι ανεξάρτητοι σύμβουλοι που θα προσχωρήσουν για να πάρουν  αξιώματα Αντιδημάρχου ή Προέδρου νομικού προσώπου, ποια συγκροτημένη και σοβαρή δημοτική ή περιφερειακή παράταξη θα αυτοκαταργηθεί για να υπαχθεί στο Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη; Καμία. Συνεπώς το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων αυτών είναι εκ των προτέρων ναρκοθετημένο.

Είναι λογικό και θεμιτό,  η αναγκαία συνεργασία των παρατάξεων να βασίζεται σε προγραμματική συμφωνία και συνακόλουθη συμμετοχή στην κατανομή των ρόλων. Τούτο προϋποθέτει διαβούλευση και συνεργασία συγκροτημένων παρατάξεων στις οποίες τόσο τα μέλη όσο και οι επικεφαλής αναγνωρίζονται ως «παίκτες» του συστήματος διακυβέρνησης. Ο ρόλος μάλιστα των επικεφαλής, υποψηφίων Δημάρχων και Περιφερειαρχών, είναι σημαντικός για την λειτουργία των παρατάξεων.  Αυτές οι υγιείς συνεργασίες είναι όντως εύλογη και θεμιτή συνέπεια της μη απόλυτης ή ευρείας πλειοψηφίας του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη στο Συμβούλιο και αναπόφευκτα θα επιχειρηθούν στην πράξη ακόμη και μετά την απόδοση ευρείας πλειοψηφίας στις Επιτροπές και στις Διοικήσεις των Νομικών Προσώπων διότι κανείς δεν μπορεί να υποβαθμίσει τον ρόλο του Συμβουλίου στο σύστημα διακυβέρνησης των Δήμων και των Περιφερειών. Ήδη έχουν δοθεί στη δημοσιότητα ανάλογες διαδικασίες Δήμων που κινούνται στην ορθή και προτεινόμενη από εμάς κατεύθυνση της προγραμματικής συμφωνίας (βλ. ανταλλαγή κειμένων αρχών μεταξύ του επανεκλεγέντα Δημάρχου Ηρακλείου Λαμπρινού και του υποψηφίου Δημάρχου Γιαννη Κουράκη https://www.aftodioikisi.gr/ota/dimoi/d-irakleioy-antallaxan-keimena-synergasias-lamprinos-koyrakis/ )

Ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης οφείλουν να διαμορφώνουν πλειοψηφία στο Συμβούλιο και αυτό δεν γίνεται κατορθωτό χωρίς να διαβουλευτούν με τους επικεφαλής των παρατάξεων που επιθυμούν να συνεργαστούν. Πολύ δε περισσότερο όταν αρκετοί από αυτούς κατά τον πρώτο γύρο όπου όλοι ήταν ενώπιον των πολιτών απέσπασαν μεγαλύτερα ποσοστά αποδοχής από τους τελικά εκλεγέντες. Βέβαια σύμφωνα με την «φιλολογία» των αρνητών της απλής αναλογικής η διαβούλευση αυτή αποτελεί «συναλλαγή» και «εκβιασμό» ενώ αντίθετα η υπαγωγή στον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη με αντάλλαγμα αξιώματα και έμμισθες θέσεις ανορθώνεται σε νομοθετημένη σύμπραξη παρατάξεων!!!

Μία άλλη Πρόταση

Ειδικότερα, αντί των «συμπράξεων» του ν.4623/2019 προτείνουμε τις ακόλουθες διατάξεις  για τους Δήμους και τις Περιφέρειες  αντίστοιχα:

Για τους Δήμους

«Μετά την παράγραφο 7 του άρθρου 66 του ν.3852/2010, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 73 του ν.4555/2018  προστίθεται παράγραφος που αριθμείται 8 και οι επόμενες αναριθμούνται και η οποία έχει ως εξής:

8. Δύο ή περισσότερες δημοτικές παρατάξεις μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται υποχρεωτικά η παράταξη της οποίας επικεφαλής είναι ο Δήμαρχος μπορούν να συμπράξουν για την συγκρότηση προγραμματικής πλειοψηφίας στο Δημοτικό Συμβούλιο. Την σχετική πρωτοβουλία αναλαμβάνει ο Δήμαρχος ο οποίος μετά την εκλογή του και πριν την ανάληψη των καθηκόντων του ή και μετά αυτήν διαβουλεύεται με τους επικεφαλής των δημοτικών παρατάξεων για την συγκρότηση διαπαραταξιακής προγραμματικής πλειοψηφίας και σε κάθε περίπτωση εντός δέκα ημερών από την πρώτη εκλογή του προεδρείου του Δημοτικού Συμβουλίου παρουσιάζει στο Δημοτικό Συμβούλιο την Προγραμματική Διαπαραταξιακή συμφωνία Δημοτικής Διακυβέρνησης που αποτελεί το πρόγραμμα δράσης της Δημοτικής αρχής για όλη τη διάρκεια της θητείας της.

Διαπαραταξιακή προγραμματική συμφωνία μπορεί να συναφθεί, ή να τροποποιηθεί ή να επικαιροποιηθεί με πρωτοβουλία του Δημάρχου και κατά τη διάρκεια της δημοτικής περιόδου»

Η παράγραφος 7 του άρθρου 66 του ν.3852/2010 όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 73 του ν.4555/2018  η οποία ευλόγως παραμένει σε ισχύ έχει ως εξής:

« 7. Υφιστάμενες παρατάξεις μπορούν να συνενωθούν σχηματίζοντας νέα παράταξη, με γραπτή δήλωση προς το προεδρείο του δημοτικού συμβουλίου, την οποία υπογράφει το σύνολο των μελών των συνενούμενων παρατάξεων»

Για τις Περιφέρειες:

«Μετά την παράγραφο 12 του άρθρου 168 του ν.3852/2010, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 101  του ν.4555/2018  προστίθεται παράγραφος που αριθμείται 13 και οι επόμενες αναριθμούνται και η οποία έχει ως εξής:

«13. Δύο ή περισσότερες περιφερειακές παρατάξεις μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται υποχρεωτικά η παράταξη της οποίας επικεφαλής είναι ο περιφερειάρχης μπορούν να συμπράξουν για την συγκρότηση προγραμματικής πλειοψηφίας στο Περιφερειακό Συμβούλιο. Την σχετική πρωτοβουλία αναλαμβάνει ο Περιφερειάρχης ο οποίος μετά την εκλογή του και πριν την ανάληψη των καθηκόντων του ή και μετά αυτήν διαβουλεύεται με τους επικεφαλής των  περιφερειακών παρατάξεων για την συγκρότηση διαπαραταξιακής προγραμματικής πλειοψηφίας και σε κάθε περίπτωση εντός δέκα ημερών από την πρώτη εκλογή του προεδρείου του Περιφερειακού Συμβουλίου παρουσιάζει στο Περιφερειακό Συμβούλιο την Προγραμματική Διαπαραταξιακή συμφωνία Περιφερειακής Διακυβέρνησης που αποτελεί το πρόγραμμα δράσης της περιφερειακής αρχής για όλη τη διάρκεια της θητείας της.

Διαπαραταξιακή προγραμματική συμφωνία μπορεί να συναφθεί, ή να τροποποιηθεί ή να επικαιροποιηθεί με πρωτοβουλία του Περιφερειάρχη και κατά τη διάρκεια της περιφερειακής περιόδου.»

Η παράγραφος 12 του άρθρου168 του ν.3852/2010 όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 101 του ν.4555/2018  η οποία ευλόγως παραμένει σε ισχύ έχει ως εξής:

«12. Υφιστάμενες παρατάξεις μπορούν να συνενωθούν σχηματίζοντας νέα παράταξη, με γραπτή δήλωση προς το προεδρείο του περιφερειακού συμβουλίου, την οποία υπογράφει το σύνολο των μελών των συνενούμενων παρατάξεων.»

Με τις προτεινόμενες διατάξεις:

Πρώτον:  Παραμένουν σε ισχύ οι διατάξεις που ρυθμίζουν το εύλογο και θεμιτό δικαίωμα των παρατάξεων να συνενώνονται όταν το αποφασίζουν τα μέλη τους έστω και με την ομοφωνία του συνόλου που θέσπισε ο νομοθέτης του ν.4555/2018.

Δεύτερον: Θεσπίζονται οι συμπράξεις των παρατάξεων με την παράταξη του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη για να σχηματίσουν προγραμματική πλειοψηφία συστατικό στοιχείο της οποίας είναι η διατύπωση ενός κοινού προγράμματος δημοτικής ή περιφερειακής διακυβέρνησης το οποίο παρουσιάζεται, συζητείται και καταρχήν εγκρίνεται από το Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο έτσι ώστε να διαπιστώνεται και με αυτό τον τρόπο η ύπαρξη της πλειοψηφίας.

Ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης εάν δεν κατορθώσουν να σχηματίσουν πλειοψηφία ή εάν δεν επιδιώξουν αυτή συνεχίζουν να ασκούν  τον ρόλο τους στη τοπική διακυβέρνηση επιδιώκοντας την πλειοψηφία κατά περίπτωση.

Τρίτον: Οι προτεινόμενες  από εμάς διατάξεις σε συνδυασμό με τις ήδη θεσπισμένες διατάξεις για την εκλογή των Επιτροπών οι οποίες διασφάλιζαν πλειοψηφία στο σύνολο των Περιφερειών και στο 87% των Δήμων καθιστούν εφικτή την κυβερνησιμότητα στο σύνολο των ΟΤΑ, εμπεδώνουν τις αρχές της δημοκρατικής συγκρότησης και λειτουργίας του συστήματος διακυβέρνησης, εξασφαλίζουν πλειοψηφίες εναρμονισμένες με τον Δήμαρχο και τον περιφερειάρχη και παράλληλα αφήνουν περιθώριο για την εφαρμογή λειτουργιών λογοδοσίας και πολιτικού ελέγχου.

Αντίθετα, ο νομοθέτης του ν.4623/2019 δεν ενθαρρύνει  προγραμματικές συγκλίσεις

οι οποίες θα εμπεδώνουν την αρχή της διαπαραταξιακής προγραμματικής συμφωνίας και τη ελεύθερη λειτουργία των παρατάξεων οι οποίες και αυτές στο μέτρο της δικής τους εκλογικής απήχησης είναι φορείς πολιτικής εντολής και έχουν δικαίωμα και καθήκον να μετέχουν στο προσδιορισμό του προγράμματος διακυβέρνησης όταν συμπράττουν με τον Δήμαρχο ή Περιφερειάρχη ή να ελέγχουν πολιτικά την πλειοψηφία όταν ανήκουν στην αντιπολίτευση η ύπαρξη και η δομημένη λειτουργία της οποίας είναι εξίσου σημαντική και αναγκαία στην δημοκρατική τοπική αυτοδιοίκηση.