Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση- Ένα σχέδιο αλλαγής του κράτους

Του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΔΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ – ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ

Το σχέδιο για την αλλαγή στο Κράτος, για την μετάβαση σε ένα κράτος αποκεντρωμένο. δημοκρατικό και συμμετοχικό, το σχέδιο για την πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση -  στην παρούσα ιστορική συγκυρία και δεδομένου ότι το ελληνικό είναι το πιο συγκεντρωτικό και γιαυτό αναποτελεσματικό κράτος της Ευρώπης -  δεν μπορεί παρά να είναι στον πυρήνα της στρατηγικής για την προοδευτική πολιτική ηγεμονία.

Οι λόγοι που το κρατούν το ελληνικό κράτος συγκεντρωτικό είναι ιστορικοί και δομικοί ενώ παράλληλα αναπαράγεται και γιαυτό συντηρείται η πελατειακή σχέση των επιπέδων του πολιτικού και διοικητικού συστήματος με αρνητικές επιπτώσεις στην αναπτυξιακή, οικονομική και παραγωγή διαδικασία.

Από το 1981 έως και το 2010 συντελέστηκαν κρίσιμες μεταρρυθμίσεις που μετέβαλαν την εικόνα του συγκεντρωτισμού ως προς τις δομές και μετέφεραν την Αυτοδιοίκηση από το περιθώριο στο επίκεντρο του πολιτικού και διοικητικού συστήματος. Όλες υπήρξαν έργο των Κυβερνήσεων του ΠΑΣΟΚ με κορυφαίες  την ίδρυση της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, το Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας και το Πρόγραμμα ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ. Αξιοσημείωτη επίσης είναι η εισαγωγή αναπτυξιακών θεσμών και εργαλείων που εμπέδωσαν τον αναπτυξιακό ρόλο της Αυτοδιοίκησης.

Παρόλα αυτά όμως το κράτος παρέμεινε συγκεντρωτικό γιατί οι μεταρρυθμίσεις δεν κέρδισαν στο πιο κρίσιμο μέτωπο, στο μέτωπο της αποκέντρωσης της εξουσίας με την μεταφορά σημαντικών λειτουργιών και αρμοδιοτήτων για όλες τις δημόσιες πολιτικές και συνακόλουθα στο μέτωπο της αποκέντρωσης των αντίστοιχων πόρων και των λειτουργικών, υλικών και άυλων, μέσων. Οι απόπειρες που έγιναν με την Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και το Πρόγραμμα Καλλικράτης αφυδατώθηκαν ή ματαιώθηκαν.

Τα χρόνια της κρίσης η Αυτοδιοίκηση ενώ κρατήθηκε όρθια και κράτησε όρθια την κοινωνία μέσα από ένα δίκτυο κοινωνικών πολιτικών τελικά υποχώρησε και υπέστη απώλειες τόσο στις αρμοδιότητες όσο κυρίως στην οικονομική και δημοσιονομική της αυτοτέλεια. Η κρίση ενίσχυσε τον συγκεντρωτισμό.

Παράλληλα όμως αναδείχθηκε όσο ποτέ άλλοτε η αναγκαιότητα μίας διαφορετικής αρχιτεκτονικής για το κράτος  με την Αποκέντρωση της Εξουσίας πλησιέστερα στους πολίτες έτσι ώστε να καταστεί δυνατή η συμμετοχή τους στην άσκησή της αλλά συμβαδίζει και με την ευρωπαϊκή επιλογή της Πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.

Επιπλέον δε όλες οι μεγάλες απειλές- προκλήσεις που προβάλλουν όπως οι ορατές πλέον συνέπειες της κλιματικής αλλαγής, η μετανάστευση, η τεχνολογική επανάσταση κ.ο.κ. και παράλληλα οι νέες απειλές για τα δικαιώματα που παράγονται από τις νέες ανισότητες  επιβάλλουν για τις προοδευτικές πολιτικές δυνάμεις την επεξεργασία πολιτικών προστασίας των ασθενεστέρων όχι μόνο οικονομικά αλλά και πολιτιστικά καθώς και την επίλυση των προβλημάτων πλησιέστερα στις τοπικές κοινωνίες με την συμμετοχή τους αντί για την αποξένωσή τους και την ενδυνάμωση των περιφερειακών και τοπικών ανισοτήτων. Σήμερα όσο ποτέ άλλοτε προβάλλει η αναγκαιότητα αλλαγών στον τρόπο με τον οποίο δομείται η εξουσία έτσι ώστε να βρίσκεται πλησιέστερα στον πολίτη, στον παραγωγό, στον επιχειρηματία, να ρυθμίζει προς όφελος των πολλών και αδυνάτων τον νέο καταμερισμό του πλούτου στην εποχή της «έξυπνης» τεχνολογικής επανάστασης. Συνεπώς η Αποκέντρωση είναι μοχλός ανάπτυξης και κοινωνικής δικαιοσύνης.

Η αποκέντρωση για να είναι πραγματική και ουσιαστική πρέπει να εκτείνεται στο σύνολο, ή σχεδόν στο σύνολο των δημοσίων πολιτικών και να διατρέχει τις βασικές τους λειτουργίες.

Σε γενικές γραμμές μία δημόσια πολιτική όπως π.χ. η δημόσια πολιτική της παιδείας, της προστασίας του περιβάλλοντος, της υγείας κ.ο.κ. διακρίνεται στα ακόλουθα βασικά πεδία- λειτουργίες: Την χάραξη των γενικών κατευθύνσεων, της γενικής πολιτικής στοχοθεσίας, την θέσπιση των ρυθμίσεων, την λήψη αποφάσεων ανώτατης διοίκησης και στην εφαρμογή – υλοποίηση της. Παράλληλα απαιτείται η λειτουργία της ανατροφοδότησης με τα δεδομένα και τα αποτελέσματα, την αξιολόγηση της εφαρμογής έτσι ώστε να βελτιώνονται και να προσαρμόζονται τα βασικά πεδία -λειτουργίες από την χάραξη των κατευθύνσεων έως την εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής.

Η χάραξη των γενικών κατευθύνσεων και η θέσπιση των αντίστοιχων ρυθμίσεων είναι κατεξοχήν επιτελική διαδικασία και πρέπει να ασκείται κεντρικά από το αντίστοιχο Υπουργείο.

Η προσαρμογή – στο μέτρο που αυτή είναι αναγκαία- σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο ανατίθεται στις Περιφέρειες και τους Δήμους. Στις μεν Περιφέρειες ορισμένες δημόσιες πολιτικές ασκούνται κατά κύριο λόγο ενώ άλλες επικεντρώνονται στους Δήμους. Το κέντρο βάρους στην εφαρμογή των δημοσίων πολιτικών καθορίζει εντέλει και την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων και Περιφερειών.

Στο πλαίσιο αυτής της κάθετης κατανομής των δημοσίων πολιτικών μεταβάλλονται οι σχέσεις του κεντρικού κράτους με την τοπική αυτοδιοίκηση και ειδικότερα η εποπτεία δίνει την θέση της στη συνεργασία η οποία οργανώνεται με εργαλεία τον δημοκρατικό προγραμματισμό, τον συμμετοχικό συντονισμό ή την συμμετοχική διαβούλευση. Σε αυτή κρίσιμη θέση έχει ένα σύστημα Παρατηρητηρίων ανά δημόσια πολιτική τα οποία έχουν ρόλο στην συγκέντρωση των δεδομένων της εφαρμογής και υποστηρίζουν τόσο την επιτελική λειτουργία του αντίστοιχου Υπουργείου αλλά και την εκτελεστική λειτουργία των Περιφερειών και των Δήμων.

Από τα παραπάνω συνάγεται το συμπέρασμα ότι η Αποκέντρωση προς την Αυτοδιοίκηση δεν αποτελεί υπόθεση που ενδιαφέρει μόνο τις Περιφέρειες, τους Δήμους, τα συλλογικά τους όργανα και το Υπουργείο Εσωτερικών.

Η Αποκέντρωση συνεπάγεται το Επιτελικό Κράτος και αντίστροφα. Η Αποκέντρωση ξεκινά πρωταρχικά από τα Υπουργεία. Είναι ταυτόσημη με την αλλαγή της δομής και της αποστολής τους, με άμεσες συνέπειες στους πόρους και στο ανθρώπινο δυναμικό.

Για να υπάρξει επιτελικό κράτος πρέπει να συγκροτηθούν επιτελικά υπουργεία.

Το επιτελικό Υπουργείο πρέπει να έχει δομή κατάλληλη για την επιτελική λειτουργία, ανθρώπινο δυναμικό υψηλής κατάρτισης ικανό να συνθέτει και να κατευθύνει και αντιθέτως να είναι απαλλαγμένο από δομές που υπηρετούν την εκτέλεση των πολιτικών. Χρειάζεται μέσα ή δίπλα του δομές παρατηρητηρίου που επεξεργάζεται δεδομένα, συμβουλεύει και υποστηρίζει αλλά δεν διοικεί.

Αλλά και η Αυτοδιοίκηση, οι Περιφέρειες και οι Δήμοι για να καταστούν πεδία πραγματικής και ουσιαστικής αποκέντρωσης χρειάζεται να μετασχηματιστούν σε σύγχρονα συστήματα δημοκρατικής διακυβέρνησης με επίσης σύγχρονα διοικητικά συστήματα. Απαιτείται δηλαδή και στην Αυτοδιοίκηση δομικός μετασχηματισμός με έμφαση στο τετράπτυχο Δημοκρατία- Διαφάνεια -Αποτελεσματικότητα- Λογοδοσία. Η μετάβαση στην Αυτοδιοίκηση της νέας ψηφιακής εποχής πρέπει να διατρέχεται από την ενδυνάμωση αυτού του τετράπτυχου. Η εγγύτητα εξάλλου επιτρέπει την άμεση συμμετοχή του πολίτη η οποία πρέπει να ενθαρρύνεται και να οργανώνεται έτσι ώστε η Αποκέντρωση να μην εκλαμβάνεται  μόνο ως μία τεχνική της εξουσίας αλλά ως μοχλός της συμμετοχικής δημοκρατίας.

2.     ΜΕΤΑΒΑΣΗ ΜΕ ΣΧΕΔΙΟ

Η μετάβαση από το συγκεντρωτικό κράτος στην πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση δεν μπορεί να είναι έργο μόνο του νομοθέτη ούτε επιτυγχάνεται με πολιτικά ευχολόγια. Απαιτεί σχέδιο, χρονοδιάγραμμα, αξιολόγηση της εφαρμογής ανά στάδιο, έλεγχο και αξιολόγηση των αποτελεσμάτων. Από την άλλη πλευρά  προϋποθέτει επεξεργασία σε βάθος όλων των επιμέρους βημάτων και κυρίως ενεργή συμμετοχή του συνολικού διοικητικού συστήματος  (εν μέρει  το παράδειγμα αυτό παραπέμπει ως μικρογραφία στο Πρόγραμμα Ιωάννης Καποδίστριας) Σε κάθε περίπτωση όμως χρειάζεται αρχή, μέση και τέλος με χρονικά ορόσημα διότι διαφορετικά θα παραμείνει στις καλένδες ή θα υπονομεύεται από τις δυνάμεις που βολεύτηκαν στον συγκεντρωτισμό.

Ως εκ τούτου η Αποκέντρωση των δημόσιων πολιτικών και η ανακατανομή της εξουσίας μεταξύ επιτελικού κεντρικού κράτους, Περιφερειών και Δήμων είναι όντως πολύπλοκη, σύνθεση και πολύχρονη διαδικασία μετάβασης που δεν έχει καμία σχέση με κινήσεις εντυπωσιασμού ή θεσμικούς δονκιχοτισμούς.

Όμως κινητήρια δύναμη είναι η συγκροτημένη, σταθερή και κυρίως αδιαπραγμάτευτη ισχυρή πολιτική βούληση για την Αλλαγή του Κράτους και την μετάβαση στην πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση. Αυτή πρέπει να συνεγείρει όσο το δυνατόν ευρύτερες πολιτικές δυνάμεις, σε κάθε περίπτωση πάντως να διακατέχει εκείνη την κυβερνητική πλειοψηφία που έχει την στρατηγική  της πολυεπίπεδης δημοκρατικής διακυβέρνησης.

Τα βασικά στάδια του σχεδίου μετάβασης καταστρώνονται  ενδεικτικά ως εξής:

Πρώτον: Ορίζονται οι δημόσιες πολιτικές που εξαιρούνται από την Αποκέντρωση γιατί συνάδουν αποκλειστικά με το κεντρικό κράτος, όπως η άμυνα, η εξωτερική πολιτική, η Δικαιοσύνη, τα δημοσιονομικά του κράτους.

Δεύτερον: Όλες οι άλλες δημόσιες πολιτικές διακρίνονται σε επιμέρους λειτουργίες και κυρίως ορίζονται οι επιτελικές λειτουργίες ανά δημόσια πολιτική  οι οποίες παραμένουν στα Υπουργεία

Τρίτον: Ανά δημόσια πολιτική διακρίνονται οι επιμέρους λειτουργίες υλοποίησης ή εκτέλεσης και αυτές αποδίδονται στην Αυτοδιοίκηση

Τέταρτο: Διακρίνονται οι λειτουργίες ανά Δημόσια Πολιτική που ανατίθενται στις Περιφέρειες και εκείνες που ανατίθενται στους Δήμους

Πέμπτο: Οι δημόσιες πολιτικές κοστολογούνται στο σύνολό τους κάθε μία και ανά λειτουργία που ανατίθεται στις Περιφέρειες και τους Δήμους. Στην κοστολόγηση αποτιμάται κυρίως το κόστος συντήρησης, βελτίωσης υποδομών και η μισθοδοσία του προσωπικού.

Έκτο: Σχεδιάζεται η ανακατανομή των δημοσίων εσόδων και δαπανών με βάση την κοστολόγηση των λειτουργιών κάθε επιπέδου. Εδώ εμφυλοχωρεί και το κρίσιμο ζήτημα της δημοσιονομικής αποκέντρωσης.

Έβδομο: Σχεδιάζεται με βάση την παραπάνω  κατανομή λειτουργιών η μετακίνηση του προσωπικού και καταστρώνεται γιαυτό ειδικό επιχειρησιακό σχέδιο που λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες κάθε επιπέδου

Όγδοο: Όλα τα παραπάνω  νομοθετούνται

Ένατο: Εκπονείται επιχειρησιακό σχέδιο εφαρμογής της Αποκέντρωσης με το οποίο συγκροτούνται και δομές παρακολούθησης της εφαρμογής, αξιολόγησης και βελτιώσεων.

Δέκατο : Συγκροτείται σύστημα συμμετοχικού δημοκρατικού προγραμματισμού και σύστημα συμμετοχικού παρατηρητηρίου ανά δημόσια πολιτική που έχει ως αποστολή την συγκρότηση βάσεων δεδομένων αλλά και διαβούλευσης με το οποίο υποστηρίζεται η επιτελική λειτουργία των Υπουργείων αλλά και το περιφερειακό και δημοτικό σύστημα διακυβέρνησης στην υλοποίηση των δημοσίων πολιτικών.

Τα παραπάνω δέκα βήματα απαιτούν ασφαλώς εξειδίκευση και ανάλυση σε άξονες, μέτρα και δράσεις, δηλαδή σε ένα συγκροτημένο στρατηγικό και συνάμα επιχειρησιακό σχέδιο μετασχηματισμού του συγκεντρωτικού κράτους σε κράτος αποκεντρωμένο με πολυεπίπεδη δημοκρατική διακυβέρνηση. Διαπιστώνεται επίσης ότι η επεξεργασία της μεταρρύθμισης και η υλοποίησή της προϋποθέτει τα ουσιαστικά βήματα πολύ πριν την νομοθέτηση αντίθετα με ότι συμβαίνει συνήθως στην έως τώρα μεταρρυθμιστική πρακτική. Η νομοθέτηση έρχεται ως επιστέγασμα των αλλαγών που έχουν ήδη σχεδιαστεί και κυρίως εμπεδωθεί στους συντελεστές της μεταρρύθμισης, δηλαδή στο πολιτικό προσωπικό του κεντρικού πολιτικού συστήματος και της Αυτοδιοίκησης καθώς και στο ανθρώπινο δυναμικό της διοίκησης σε κεντρικό, περιφερειακό και δημοτικό επίπεδο.

3.ΕΠΙΜΕΤΡΟ

Η συζήτηση που ξεκίνησε με πρωτοβουλία του Υπουργείου Εσωτερικών φαίνεται να είναι ξένη με το παραπάνω προγραμματικό περίγραμμα. Οι λόγοι είναι πολλοί. Μερικοί από αυτούς αφορούν την αντιφατικότητα των νομοθετικών επιλογών της Κυβέρνησης που δεν ανταποκρίνονται στην σταθερή επιλογή της Αποκέντρωσης προς την Αυτοδιοίκηση, στην έλλειψη συνολικού σχεδίου που καλύπτει όλες τις πτυχές της Αποκέντρωσης, στην ιστορική απουσία μεταρρυθμιστικής κουλτούρας.