Η σύνταξη και ψήφιση των Προϋπολογισμών των Δήμων και Περιφερειών κατά τον ν.4555/2018 (Πρόγραμμα ΚΛΕΙΣΘΕΝΗΣ1)

του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

Προδημοσίευση από το υπό έκδοση βιβλίο: 

Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση, 

Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες πέρα από τον ¨Καλλικράτη" και τον Κλεισθένη 1". 

Εκδόσεις Δεδεμάδης, Αθήνα 2018)

Έχουμε ήδη επισημάνει ότι ο νομοθέτης του ν.4555/2018 αδιαφόρησε παντελώς για τις συνέπειες των επιλογών του εκλογικού συστήματος στο σύστημα διακυβέρνησης αναγορεύοντας τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη σε «κυνηγούς» συνεργατών για την συγκρότηση της Εκτελεστικής Επιτροπής και αφήνοντας το Συμβούλιο να αναζητά εναγωνίως από τα σοβαρά έως τα πλέον ασήμαντα θέματα συγκυριακές πλειοψηφίες, ευάλωτες πάντοτε στα μικρά ή στα μεγάλα συμφέροντα που άλλοτε συγκρούονται και άλλοτε συμμετέχουν στο δημόσιο συμφέρον.

Ο νομοθέτης φαίνεται ότι προκρίνει τελικά τις πλέον διαλυτικές για την αρχή της πολιτικοδιοικητικής αποτελεσματικότητας επιλογές που, κατά την άποψή του, συνάδουν με την υιοθέτηση της «αέναης συμβουλιακής διακυβέρνησης»  κατά την οποία το Συμβούλιο, το Δημοτικό καθώς και το Περιφερειακό, θα αποφασίζουν για κρίσιμες διαδικασίες όπως η ψήφιση του Προϋπολογισμού με συγκυριακές πλειοψηφίες ανά κωδικό δαπανών ή εσόδων και στο τεχνικό πρόγραμμα ανά έργο,  χωρίς σαφή ενιαίο και προγραμματικό προσανατολισμό που κατευθύνεται από μία σταθερή προγραμματική πλειοψηφία.

Έχουμε επισημάνει επίσης ότι η επιλογή του συστήματος της απλής αναλογικής, ως εκλογικού συστήματος, δεν σημαίνει και αυτονοήτως απαξίωση του ρόλου της πλειοψηφίας και αντίστοιχα της μειοψηφίας σε ένα συνεκτικό ενιαίο πρόγραμμα διακυβέρνησης.

Η παραπάνω διαπίστωση εδράζεται κυρίως στην θεσμοθέτηση της διαδικασίας συζήτησης και ψήφισης του Προϋπολογισμού των δήμων (άρθρο 189 Ν. 4555/2018) και Περιφερειών (άρθρο 190 του ν.4555/2018).

Η κατάρτιση του Προϋπολογισμού είναι η σημαντικότερη Απόφαση του Δημοτικού και του Περιφερειακού Συμβουλίου διότι συνέχει τόσο τη κανονιστική όσο και την προγραμματική διαδικασία και ταυτόχρονα έχει την πλέον βαρύνουσα πολιτική σημασία διότι η αόριστη και γενικών κατευθύνσεων πολιτικοδιοικητική στοχοθεσία μετουσιώνεται σε συγκεκριμένο πρόγραμμα οικονομικής διαχείρισης και συνεπώς προσγειώνονται οι προθέσεις στις πραγματικές δυνατότητες.

Η κατάρτιση του Προϋπολογισμού, όπως και του τεχνικού προγράμματος που ενσωματώνεται σε αυτόν, έως σήμερα, με το προ του ν.4555/2018 σύστημα, ήταν πρωτίστως έργο μίας δεδομένης πλειοψηφίας. ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης και η Εκτελεστική Επιτροπή,  η Οικονομική Επιτροπή και τέλος το Συμβούλιο αποφάσιζαν στην βάση μίας ενιαίας προγραμματικής κατεύθυνσης. Η μειοψηφία από την άλλη πλευρά ασκούσε κριτική για τις επιλογές αυτές, ενδεχομένως υπέβαλε και αντιπροτάσεις (στο στάδιο της Οικονομικής Επιτροπής και του Συμβουλίου) και η πλειοψηφία τελικά αποφάσιζε. Στη συνέχεια τα όργανα αυτά ασκούσαν τον έλεγχο στην εφαρμογή του Προϋπολογισμού ή συμμετείχαν καθοριστικά στην υλοποίησή του.

Σημειώνεται επίσης  ότι με  την θέσπιση της Εκτελεστικής Επιτροπής με τα άρθρα 62 (για τους Δήμους) και 173 (για τις Περιφέρειες) του ν.3852/2010 ανατέθηκε η εκπόνηση του προσχεδίου, στην Εκτελεστική Επιτροπή, προσχέδιο που συντάσσεται ασφαλώς από τις υπηρεσίες του Δήμου ή της Περιφέρειας υπό την παρακολούθηση και καθοδήγηση του Δημάρχου και των Αντιδημάρχων ή του Περιφερειάρχη και των Αντιπεριφερειαρχών  Συνεπώς είναι αυτονόητη και αναγκαία η καθοριστική έγκριση του της Εκτελεστικής Επιτροπής στη σύνταξη του προσχεδίου στο οποίο ενσωματώνονται και οι προτάσεις της Επιτροπής Διαβούλευσης. Ειδικότερα με το άρθρο 63 του ν. 3852/2010 οι σχετικές με την οικονομική διοίκηση του Δήμου αρμοδιότητες της Εκτελεστικής Επιτροπής είναι:

«α) Παρακολουθεί την εκτέλεση των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου.

β) Συντονίζει την κατάρτιση και παρακολουθεί την εκτέλεση του επιχειρησιακού προγράμματος, το οποίο και εισηγείται στο δημοτικό συμβούλιο.

γ) Καταρτίζει και εισηγείται στο δημοτικό συμβούλιο το τεχνικό πρόγραμμα του δήμου και έχει την ευθύνη της υλοποίησής του.

δ) Συγκεντρώνει και αξιολογεί τις προτάσεις των υπηρεσιών του δήμου στο πλαίσιο της προετοιμασίας για την κατάρτιση του προϋπολογισμού και εισηγείται το προσχέδιο του προϋπολογισμού και το ετήσιο πρόγραμμα δράσης προς την οικονομική επιτροπή.

ε) Έχει την ευθύνη για την πιστή εκτέλεση του προϋπολογισμού.»

Αντίστοιχες είναι και οι αρμοδιότητες της Εκτελεστικής Επιτροπής στη Περιφέρεια σύμφωνα με το άρθρο 174 του ν.3852/2010

Η σύνταξη του Προσχεδίου του Προϋπολογισμού, συνάγεται εκ των ανωτέρω, ότι είναι μία κομβικής σημασίας διοικητική και προγραμματική διαδικασία την οποία η Εκτελεστική Επιτροπή την ασκεί αυτοδικαίως από την θέση στο σύστημα διακυβέρνησης λαμβανομένου υπόψη του ρόλου του Δημάρχου, του Περιφερειάρχη και των Αντιδημάρχων και των Αντιπεριφερειαρχών αντίστοιχα  Η Εκτελεστική Επιτροπή ως συλλογικό όργανο της εκτελεστικής λειτουργίας στο Δήμο και την Περιφέρεια, ως οιωνεί «τοπική ή περιφερειακή κυβέρνηση» έχοντας την εποτπεία των Υπηρεσιών και συνακόλουθα την σαφή εικόνα των οικονομικών, τεχνικών και επιχειρησιακών δεδομένων είναι  το μόνο συλλογικό όργανο που είναι σε θέση να καταρτίσει το τελικό προσχέδιο και να το εισαγάγει για περαιτέρω επεξεργασία στην οικονομική επιτροπή ενσωματώνοντας τις επιλογές της προγραμματικής πλειοψηφίας και σε κάθε περίπτωση κατευθύνοντας με βάση την πολιτική εντολή της οποίας φορείς με άμεση λαϊκή νομιμοποίηση είναι ο Δήμαρχος και ο Περιφερειάρχης και δια μέσου του διορισμού από αυτούς τα μέλη της Εκτελεστικής Επιτροπής. 

Η Οικονομική Επιτροπή μπορεί ασφαλώς να τροποποιήσει ή και να μην δεχθεί το προσχέδιο. Πότε αυτό θα μπορούσε να συμβεί πραγματικά; Όταν τα δεδομένα των υπηρεσιών μπορούσαν να είναι και διαφορετικά, όταν οι προτεραιότητες της πλειοψηφίας της οικονομικής επιτροπής είναι διαφορετικές από τις προτεραιότητες του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη και της αντίστοιχης  Εκτελεστικής Επιτροπής, με άλλα λόγια όταν υπήρχε διαφορετική πλειοψηφία. Με το παλαιό καθεστώς της ex lege πλειοψηφίας ήταν σπάνιο αλλά όχι απίθανο. Με το σύστημα του ν.4555/2018 ίσως είναι αρκετά συχνό.

Η Οικονομική Επιτροπή (έως την 20^η Σεπτεμβρίου) εξετάζει το προσχέδιο που υποβάλλει η Εκτελεστική Επιτροπή καθώς και το σχέδιο δαπανών κάθε Κοινότητας. Το αυτό ισχύει και για την Περιφέρεια.

Η εξέταση  κατά τη διάταξη της παρ. 6 του άρθρου 77 του ν. 4177/2013 (Ά 167) «Φορολογία εισοδήματος, επείγοντα μέτρα εφαρμογής του ν. 4046/2012, του ν. 4093/2012 και του ν. 4127/2013 και άλλες διατάξεις», όπως ισχύει μετά την αντικατάσταση με το  άρθρο 189 του νόμου 4555/2018 συνίσταται κυρίως στο εάν «α) οι συνολικές δαπάνες που αναγράφονται σε αυτό υπερβαίνουν το ανώτατο ποσόν που έχει καθοριστεί για κάθε κοινότητα από το δημοτικό συμβούλιο, β) οι δαπάνες αφορούν αρμοδιότητες που έχουν μεταβιβαστεί από το δημοτικό συμβούλιο στις κοινότητες, γ) τα έσοδα και οι δαπάνες είναι νόμιμες, δ) έχουν εγγραφεί οι υποχρεωτικές δαπάνες και τα έσοδα που επιβάλλονται υποχρεωτικά από τον νόμο και ε) τηρούνται οι διατάξεις της παραγράφου 2 του παρόντος και εφόσον απαιτείται, το αναμορφώνει ανάλογα και καταρτίζει το σχέδιο του προϋπολογισμού.» Η παράγραφος 2 του άρθρου 77 ορίζει ότι «Ο προϋπολογισμός καταρτίζεται με βάση τις οδηγίες που παρέχονται ετησίως με την κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών της παραγράφου 1 και ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση της Οικονομικής Υπηρεσίας του δήμου για το εκτιμώμενο ύψος εσόδων και ιδίως των ιδίων εσόδων, σύμφωνα με τις οδηγίες αυτές».

Στις Περιφέρειες η Οικονομική Επιτροπή εξετάζει εάν : «α) τα έσοδα και οι δαπάνες είναι νόμιμες, β) έχουν εγγραφεί οι υποχρεωτικές δαπάνες και τα έσοδα που επιβάλλονται υποχρεωτικά από τον νόμο και γ) τηρούνται  οι διατάξεις της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου  και εφόσον απαιτείται το αναμορφώνει αναλόγως και καταρτίζει το σχέδιο του προϋπολογισμού» (παρ. 3 του άρθρου 78 του ν. 4172 όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 190 του ν.4555/2018)

Ουσιαστικά η Οικονομική Επιτροπή επικεντρώνεται σε έλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας του Προϋπολογισμού,  έλεγχο πάντως που ένα όργανο διακυβέρνησης με πολιτική σύνθεση δεν μπορεί να φέρει σε πέρας χωρίς τη συνδρομή των υπηρεσιακών στελεχών και ιδίως του προϊσταμένου της οικονομικής υπηρεσίας αλλά επικουρικά και της νομικής υπηρεσίας του Δήμου ή της Περιφέρειας ή και της Μονάδας  Εσωτερικού Ελέγχου όπου υπάρχει και λειτουργεί. Στους Δήμους ο έλεγχος επικεντρώνεται στα Σχέδια των Κοινοτήτων εφόσον το Προσχέδιο της Εκτελεστικής Επιτροπής έχει υποστεί τον αυτοέλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας στο μέτρο που κατά κανόνα και στην πράξη το Προσχέδιο συντάσσεται από τις υπηρεσίες μετά από συνεννόηση και καθοδήγηση των αρμοδίων κατά τομέα Αντιδημάρχων αλλά και του Δημάρχου.

Γιαυτό εξάλλου υποστηρίζουμε ότι προς την Εκτελεστική Επιτροπή πρέπει να υποβάλλονται τα Σχέδια Δαπανών των Κοινοτήτων και να ενσωματώνονται από αυτήν στο Προσχέδιο.

Εν συνεχεία, το Προσχέδιο εγκρίνεται από την Οικονομική Επιτροπή ως Σχέδιο του Προϋπολογισμού και υποβάλλεται στο Παρατηρητήριο του άρθρο 4 του ν.4111/2013 όπως ισχύει για έλεγχο. Το ελεγχθέν Σχέδιο με τις παρατηρήσεις του Παρατηρητηρίου υποβάλλεται στο Δημοτικό Συμβούλιο. Αντιστοίχως εφαρμόζεται και για την Περιφέρεια.

Τα παραπάνω ίσχυσαν και υπό το καθεστώς της ex lege πλειοψηφίας του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη εφόσον θεσπίστηκαν με αυτό το περιεχόμενο από το νομοθέτη των άρθρων 77 και 78 του ν.4172/2013 και εφαρμόστηκαν υπό το πρίσμα της Επιτροπείας που οι μνημονιακοί νόμοι προέβλεψαν και επέβαλαν στους ΟΤΑ.

Ο νομοθέτης του ν.4555/2018  «εμπλουτίζει» το θεσμικό πλαίσιο κατάρτισης των Προϋπολογισμών των ΟΤΑ με το σύστημα των άπειρων (θεωρητικά) ψηφοφοριών για την κατάρτισή τους χωρίς ενιαίο προγραμματικό προσανατολισμό.

Κατά το στάδιο της σύνταξης του Σχεδίου και κυρίως κατά τη συζήτηση του Προϋπολογισμού ο νομοθέτης του ν.4555/2018 επιτρέπει την κατάθεση εναλλακτικών προτάσεων. Οι εναλλακτικές προτάσεις  μπορεί συνεπώς να είναι είτε διαφορετική εκτίμηση του κόστους ενός έργου ή μίας δράσης, μπορεί όμως να αναφέρονται σε διαφορετική κατανομή δαπανών ανά υπηρεσία με βάση μία διαφορετική θεώρηση των προτεραιοτήτων. Μπορεί συνεπώς να είναι μικρής σημασίας ως προς την πρόταση του Σχεδίου μπορεί όμως και να ανατρέπει κρίσιμες επιλογές του Δημάρχου, του Περιφερειάρχη  και της Εκτελεστικής Επιτροπής αντιστοίχως  αλλά και της Οικονομικής Επιτροπής στη συνέχεια. Όταν μάλιστα οι εναλλακτικές προτάσεις κατατίθενται στην τελική φάση, το Σχέδιο έχει περάσει από το Παρατηρητήριο και  οι εναλλακτικές προτάσεις ενδεχομένως να οδηγήσουν σε εμπλοκή κατά την έγκριση του Προϋπολογισμού.

Οι εναλλακτικές προτάσεις είτε συζητούνται στην Οικονομική Επιτροπή κατά το στάδιο σύνταξης του Σχεδίου, όπου υπάρχουν και σχετικά ανεκτά όρια διακρίβωσης της ένταξής τους στο Σχέδιο είτε κατά την συζήτηση στο Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο, μπορεί να αναφέρονται είτε ανά κωδικό αριθμό  είτε σε ανάλυση του κωδικού έως τον τετραψήφιο κωδικό. Επί των προτάσεων αυτών διεξάγεται ψηφοφορία, όπως άλλωστε και επί του Σχεδίου της Οικονομικής Επιτροπής είτε επί του Προσχεδίου στη συνεδρίαση της Οικονομικής Επιτροπή.

Εάν καμία πρόταση ούτε της Οικονομικής Επιτροπής ούτε εναλλακτική δεν κατορθώσει να συγκεντρώσει την πλειοψηφία των παρόντων τότε η ψηφοφορία επαναλαμβάνεται  επί των δύο επικρατέστερων.  Η πλειοψηφούσα τελικά πρόταση εντάσσεται στο Σχέδιο ή στο τελικό κείμενο του ψηφισμένου από το Συμβούλιο προϋπολογισμού.

Σε κάθε περίπτωση πάντως το προσχέδιο αρχικά και το Σχέδιο εν συνεχεία συμπεριλαμβανομένων και των παρατηρήσεων επί αυτού τίθεται στην ίδια αφετηρία με τις εναλλακτικές προτάσεις.

Κατά ανάλογο τρόπο γίνεται και η ψήφιση του τεχνικού προγράμματος του Δήμου  και της Περιφέρειας. Η συζήτηση και η ψήφιση διεξάγεται ανά έργο σύμφωνα με τις προτάσεις που κατατίθενται. Η πρόταση  που συγκεντρώνει την απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων εγγράφεται στο τεχνικό πρόγραμμα. Εάν καμία δεν συγκεντρώσει την πλειοψηφία αυτή τότε επαναλαμβάνεται η ψηφοφορία μεταξύ των δύο επικρατέστερων σε ψήφους προτάσεων.

Η κατάρτιση των εναλλακτικών προτάσεων ως προς τον προϋπολογισμό αλλά προφανώς και των προτάσεων επί του τεχνικού προγράμματος μπορεί να γίνεται και με την αρωγή των υπηρεσιών του δήμου και της Περιφέρειας οι οποίες οφείλουν να παρέχουν «κάθε δυνατή υποστήριξη». Τουλάχιστον οφείλουν να παρέχουν  πρόσβαση στα πραγματικά οικονομικά και τεχνικά δεδομένα. Ας αναλογιστούμε όμως τις τεχνικές ή οικονομικές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την σύνταξη του προσχεδίου, με την υποστήριξη της οικονομικής επιτροπής στη σύνταξη του Σχεδίου και με τις αναγκαίες προσαρμογές μετά τις παρατηρήσεις του Παρατηρητηρίου να πρέπει να συνδράμουν  και τις παρατάξεις ή τους μεμονωμένους συμβούλους  που επιθυμούν να υποβάλλουν εναλλακτικές προτάσεις.  Το αντίστοιχο βέβαια θα γίνεται και για την εκπόνηση των εναλλακτικών προτάσεων ανά έργο.

Από την ανάλυση που προηγήθηκε συνάγεται το συμπέρασμα ότι ο συντάκτης των διατάξεων αυτών προφανώς αγνοεί την πραγματικότητα της λειτουργίας των Δήμων και των Περιφερειών. Προχώρησε δε στην περιγραφή μίας ιδεατής δημοκρατικής διαδικασίας κατάρτισης προϋπολογισμού και τεχνικού προγράμματος χωρίς ίσως να λάβει υπόψη την πολυπλοκότητα της οικονομικής διοίκησης των ΟΤΑ πρώτου και δευτέρου βαθμού αλλά και της διαχείρισης των δημοσίων έργων. Αντιθέτως δεν κατανόησε την αναγκαιότητα κατάστρωσης της διαδικασίας συγκρότησης σταθερής προγραμματικής πλειοψηφίας η συγκρότηση της οποίας και μόνο θα καθιστούσε εφικτή και χωρίς ρωγμές στην πολιτικοδιοικητική αποτελεσματικότητα αυτήν την διαδικασία αμέτρητων ψηφοφοριών για ένα τεχνικό πρόγραμμα ή προϋπολογισμό χωρίς προγραμματική συνοχή. 

Η αλήθεια είναι ότι με το έως τώρα ισχύον σύστημα  δεν αποκλειόταν η εφαρμογή της διαδικασίας που καταστρώνει με τα άρθρα 189 και 190 ο νομοθέτης του ν.4555/2018. Η τόσο αναλυτική και ενδεχομένως διαλυτική διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού δεν ήταν συνεπώς αναγκαία. Η διαμόρφωση και διατήρηση σταθερής προγραμματικής πλειοψηφίας καθιστά εφικτή την εκπόνηση, επεξεργασία και ψήφιση του προϋπολογισμού ως ενιαίο κείμενο που ενσωματώνει τις προγραμματικές επιλογές της πλειοψηφίας. Είναι αυτό ακριβώς που αγνοεί ο νομοθέτης του ν.4555/2018.