Παρακολούθηση της εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα από το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης

Οι συντάκριες της Έκθεσης: Tanja JOONA, Φινλανδία (L, GILD) 

και Katrien PARTYKA, Βέλγιο (R, EPP/CCE).

Δημοσιεύουμε σύνοψη της Έκθεσης του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης για την Τοπική Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα όπου εξακολουθούν να διαπιστώνονται σοβαρές ελλείψεις σε σχέση με την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.     Εγκρίθηκε στις 30 Οκτωβρίου 2025.

Σύσταση 539 (2025)[1]

1. Το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης αναφέρεται στα εξής:

α. Το Άρθρο 2, παράγραφος 1.β, του Χάρτη του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών που προσαρτάται στο Καταστατικό Ψήφισμα CM/Res(2020)1 για το Κογκρέσο, το οποίο αναφέρει ότι ένας από τους στόχους του Κογκρέσου είναι «να υποβάλλει προτάσεις στην Επιτροπή Υπουργών με σκοπό την προώθηση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας».

β. Το Άρθρο 1, παράγραφος 3, του Χάρτη του Κογκρέσου  Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών που προσαρτάται στο Καταστατικό Ψήφισμα CM/Res(2020)1 για το Κογκρέσο, το οποίο αναφέρει ότι «Το Κογκρέσο συντάσσει τακτικά εκθέσεις ανά χώρα σχετικά με την κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας σε όλα τα κράτη μέλη και τα υποψήφια για ένταξη κράτη στο Συμβούλιο της Ευρώπης και διασφαλίζει την αποτελεσματική εφαρμογή των αρχών του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης».

γ. Το Κεφάλαιο XVIII των Κανονισμών και Διαδικασιών του Κογκρέσου σχετικά με την οργάνωση των διαδικασιών παρακολούθησης».

δ. το Σχόλιο του Κογκρέσου επί της Επεξηγηματικής Έκθεσης για τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που εγκρίθηκε από το Καταστατικό Φόρουμ στις 7 Δεκεμβρίου 2020·

ε. τους Στόχους Βιώσιμης Ανάπτυξης (ΣΒΑ) της Ατζέντας 2030 των Ηνωμένων Εθνών για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη, ιδίως τον Στόχο 11 για βιώσιμες πόλεις και κοινότητες και τον Στόχο 16 για ειρήνη, δικαιοσύνη και ισχυρούς θεσμούς·

στ. τις Κατευθυντήριες Γραμμές για τη Συμμετοχή των Πολιτών στη Λήψη Πολιτικών Αποφάσεων, που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή Υπουργών στις 27 Σεπτεμβρίου 2017·

ζ. τη Σύσταση CM/Rec(2018)4 της Επιτροπής Υπουργών προς τα Κράτη Μέλη σχετικά με τη Συμμετοχή των Πολιτών στην Τοπική Δημόσια Ζωή, που εγκρίθηκε στις 21 Μαρτίου 2018·

η. τη Σύσταση CM/Rec(2019)3 της Επιτροπής Υπουργών προς τα Κράτη Μέλη σχετικά με την Παρακολούθηση των Δραστηριοτήτων των Τοπικών Αρχών, που εγκρίθηκε στις 4 Απριλίου 2019·

θ. Σύσταση 372 (2015) του Κογκρέσου σχετικά με την παρακολούθηση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα·

ι. στην αιτιολογική έκθεση σχετικά με την παρακολούθηση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα.

2. Το Κογκρέσο τονίζει ότι:

α. Η Ελλάδα προσχώρησε στο Συμβούλιο της Ευρώπης στις 9 Αυγούστου 1949. Υπέγραψε τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ETS Αρ. 122, «ο Χάρτης») στις 15 Οκτωβρίου 1985 και τον επικύρωσε στις 6 Σεπτεμβρίου 1989. Σύμφωνα με το Άρθρο 12.2 του Χάρτη, η Ελλάδα δήλωσε ότι δεν δεσμεύεται από τα Άρθρα 5, 7.2, 8.2 και 10.2 του Χάρτη·

β. Η Επιτροπή για την Παρακολούθηση της Εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης και του Σεβασμού των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και του Κράτους Δικαίου σε Τοπικό και Περιφερειακό Επίπεδο (εφεξής «η Επιτροπή Παρακολούθησης») αποφάσισε να εξετάσει την κατάσταση της τοπικής και περιφερειακής δημοκρατίας στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του Χάρτη. Ανέθεσε στην Tanja Joona, Φινλανδία (L, ILDG), και στον David Eray, Ελβετία (R, EPP/CCE) να συντάξουν και να υποβάλουν στο Κογκρέσο έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του Χάρτη στην Ελλάδα. Μετά την παραίτηση της Eray από τη θέση της εισηγήτριας για την περιφερειακή δημοκρατία, ο Πρόεδρος διόρισε την Katrien Partyka, Βέλγιο (Ρεπουμπλικάνοι, ΕΛΚ/CCE), για να την αντικαταστήσει.

Γ. Η επίσκεψη παρακολούθησης χωρίστηκε σε δύο μέρη, δεδομένων των ειδικών συνθηκών της χώρας, συμπεριλαμβανομένων των πολυάριθμων νησιών της, για να εξεταστεί η κατάσταση τόσο στους νησιωτικούς όσο και στους ορεινούς δήμους. Το πρώτο μέρος της επίσκεψης πραγματοποιήθηκε από τις 26 έως τις 28 Νοεμβρίου 2024 και το δεύτερο από τις 7 έως τις 9 Απριλίου 2025. Κατά τη διάρκεια της επίσκεψης, η αντιπροσωπεία του Κογκρέσου συναντήθηκε με εκπροσώπους διαφόρων θεσμών σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης. Τα λεπτομερή προγράμματα των δύο μερών της επίσκεψης επισυνάπτονται στην αιτιολογική έκθεση.

 

δ. Οι συνεισηγητές επιθυμούν να ευχαριστήσουν τη Μόνιμη Αντιπροσωπεία της Ελλάδας στο Συμβούλιο της Ευρώπης και όλους τους συνομιλητές που συναντήθηκαν κατά τη διάρκεια των επισκέψεων.

3. Το Κογκρέσο σημειώνει με ικανοποίηση ότι στην Ελλάδα:

α. η εφαρμογή του Χάρτη επεκτάθηκε στις περιφέρειες μέσω νόμου του 2018, σύμφωνα με προηγούμενες συστάσεις του Κογκρέσου·

β. το σύστημα τοπικής αυτοδιοίκησης έχει επιδείξει σαφή πρόοδο στον εκσυγχρονισμό και την προώθηση των αξιών της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της αμεροληψίας σε τοπικό επίπεδο·

γ. η εθνική κυβέρνηση προτίθεται να προβεί σε νομική μεταρρύθμιση του ισχύοντος συστήματος, σύμφωνα με τις αρχές του Χάρτη, παρά τη δύσκολη οικονομική κατάσταση και ένα μακροπρόθεσμο πρόγραμμα λιτότητας·

δ. ο διοργανικός διάλογος μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και των τοπικών και περιφερειακών αρχών έχει βελτιωθεί·

ε. οι αρχές του Χάρτη προστατεύονται από επαρκείς νομικούς μηχανισμούς, οι οποίοι έχουν παράγει σχετική νομολογία από το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας επί του θέματος.

4. Το Κογκρέσο εκφράζει ανησυχία για τα ακόλουθα ζητήματα:

α. Η Ελλάδα παραμένει μια συγκεντρωτική χώρα, ενώ η τοπική αυτονομία σε πολλές περιπτώσεις περιορίζεται ή εξαρτάται από κεντρικές εγκρίσεις και γνωμοδοτήσεις για πολλά τοπικά μέτρα, δράσεις ή πρωτοβουλίες·

β. Οι τοπικές αρχές δεν έχουν την εξουσία να θεσπίζουν δεσμευτική τοπική νομοθεσία, εκτός από περιορισμένες περιπτώσεις, γεγονός που μειώνει την ικανότητά τους να ρυθμίζουν και να διαχειρίζονται ένα σημαντικό μέρος των δημόσιων υποθέσεων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους·

γ. Υπάρχει έλλειψη σαφήνειας στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ δήμων, περιφερειών, «ανατεθειμένων» κρατικών διοικήσεων και της κεντρικής κρατικής διοίκησης·

δ. Οι περισσότερες τοπικές και περιφερειακές αρχές αντιμετωπίζουν σοβαρή έλλειψη προσωπικού, η οποία μειώνει την επιχειρησιακή τους ικανότητα να εκτελούν αποτελεσματικά τα καθήκοντά τους·

ε. Οι οικονομικοί πόροι των τοπικών και περιφερειακών αρχών δεν είναι ανάλογοι με τα καθήκοντά τους και τις υπηρεσίες που υποχρεούνται να παρέχουν, και οι «ίδιοι πόροι» τους είναι περιορισμένοι, καθώς χρηματοδοτούνται κυρίως μέσω επιχορηγήσεων και κρατικών μεταβιβάσεων·

στ. η δημοσιονομική αυτονομία των τοπικών αρχών είναι πολύ ασθενής λόγω περιορισμένων φορολογικών εξουσιών σε τοπικό επίπεδο, ακόμη και στον τουριστικό τομέα·

ζ. Η ελεύθερη άσκηση των δημαρχιακών λειτουργιών επηρεάζεται αρνητικά από την εθνική ποινική νομοθεσία, η οποία καθιστά πολύ εύκολη την άσκηση ποινικών διώξεων κατά των δημάρχων για οποιοδήποτε είδος ανάρμοστης συμπεριφοράς στη δημοτική διοίκηση. Η αυξανόμενη συχνότητα τέτοιων διαδικασιών και η διάρκεια των επακόλουθων αναστολών από το αξίωμα εμποδίζουν την ικανότητα των δημάρχων να εκτελούν αποτελεσματικά τις εντολές τους σε τοπικό επίπεδο.

η. Το περιφερειακό επίπεδο διακυβέρνησης παραμένει αδύναμο και στερείται της απαραίτητης αυτονομίας και πολιτικής ορατότητας.

5. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, το Κογκρέσο καλεί την Επιτροπή Υπουργών να καλέσει τις ελληνικές αρχές να:

α. ολοκληρώσουν την υπό εξέλιξη σύνταξη της μεταρρύθμισης του νομικού καθεστώτος που διέπει τους δήμους και τις περιφέρειες, προκειμένου να ενισχυθεί η αποκέντρωση σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας.

β. παραχωρήσουν στις τοπικές αρχές τη γενική εξουσία να θεσπίζουν τοπική νομοθεσία, προκειμένου να ενισχύσουν την ικανότητά τους να ρυθμίζουν τις τοπικές υποθέσεις.

γ. διευκρινίσουν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ δήμων, περιφερειών, «ανατεθειμένων» κρατικών διοικήσεων και της κεντρικής κρατικής διοίκησης, ιδίως σε τομείς όπως η πολιτική προστασία και ο πολεοδομικός σχεδιασμός και οι κατασκευές.

δ. Αύξηση της ικανότητας των τοπικών και περιφερειακών αρχών να προσλαμβάνουν επαρκή αριθμό προσωπικού υψηλής εξειδίκευσης·

ε. Διασφάλιση ότι τα έσοδα των τοπικών και περιφερειακών αρχών αντιστοιχούν στις δαπάνες που πραγματοποιούνται κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, προκειμένου να ενισχυθεί η τοπική οικονομική αυτονομία·

στ. Αύξηση των εξουσιών τοπικής φορολογίας για την αύξηση της δημοσιονομικής αυτονομίας και τροποποίηση του υφιστάμενου νομικού καθεστώτος, ώστε να επιτρέπεται στις τοπικές αρχές να διατηρούν σημαντικό μερίδιο των κρατικών φορολογικών εισπράξεων και τελών που σχετίζονται με τον τουρισμό και τις συναφείς δραστηριότητες με τοπική διάσταση·

ζ. Αναθεώρηση της ισχύουσας ποινικής νομοθεσίας σχετικά με την ποινική ευθύνη των δημάρχων, ώστε η εφαρμογή της να μην υπονομεύει το καθεστώς των τοπικά αιρετών αντιπροσώπων επηρεάζοντας δυσανάλογα την ικανότητά τους να ασκούν τα καθήκοντά τους·

η. Αύξηση της αυτονομίας της περιφερειακής διακυβέρνησης σύμφωνα με τον Χάρτη·

θ. Κύρωση των μη επικυρωμένων άρθρων 5, 7.2 και 10.2 του Χάρτη, όπως αυτά ισχύουν·

ι. υπογραφή και επικύρωση του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου του Χάρτη σχετικά με το δικαίωμα συμμετοχής στις υποθέσεις μιας τοπικής αρχής (CETS αριθ. 207).

6. Το Κογκρέσο καλεί την Επιτροπή Υπουργών και την Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης να λάβουν υπόψη την παρούσα σύσταση σχετικά με την παρακολούθηση του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα και την επεξηγηματική έκθεση που επισυνάπτεται σε αυτόν στις δραστηριότητές τους που αφορούν αυτό το κράτος μέλος.

 

___________________________________

[1] Συζητήθηκε και υιοθετήθηκε από το Κογκρέσο στις 30 Οκτωβρίου 2025 (βλ. έγγραφο CG(2025)49-17, επεξηγηματική έκθεση), εισηγήτριες: Tanja JOONA, Φινλανδία (L, GILD) και Katrien PARTYKA, Βέλγιο (R, EPP/CCE).