Ο Δήμος του μέλλοντος. Προτάσεις για τη μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Γράφει ο Κωστής Σιμιτσής, 

πρώην Δήμαρχος Καβάλας

Αναδημοσίευση από: www.ekyklos.gr 

Η διοικητική μεταρρύθμιση που επιτεύχθηκε με τον «Καλλικράτη» είχε αποφασιστεί πολύ πριν από τους εξαναγκασμούς των Μνημονίων, στιγματίστηκε όμως πολιτικά από τα τελευταία και ταλαιπωρήθηκε από την οικονομική κρίση.

Ωστόσο, οι συνενώσεις των Δήμων και η απονομή αρμοδιοτήτων -έστω και χωρίς τη μεταφορά αντίστοιχων πόρων- συνετέλεσαν αποφασιστικά στην επαρκή λειτουργία της διοικητικής μηχανής, στην οικονομία κλίμακας, στην απορρόφηση πόρων από το ΕΣΠΑ και στη διατήρηση της κοινωνικής συνοχής τη δύσκολη περίοδο που διανύουμε.

Έφτασε ο χρόνος για την αποτίμηση του «Καλλικράτη» πέρα από ιδεοληπτικές στρεβλώσεις.

Σήμερα, έξι χρόνια μετά τον Ν. 3852/2010 και ενώ έχουν μεσολαβήσει δύο εκλογικές αναμετρήσεις για τους Δήμους και τις Περιφέρειες, έφτασε ο χρόνος για την αποτίμηση του «Καλλικράτη» πέρα από ιδεοληπτικές στρεβλώσεις. Επιπλέον, είναι ώριμες οι συνθήκες για να γίνουν διορθώσεις, ακόμη και ριζικές αναθεωρήσεις σε ζητήματα που επηρεάζουν τη λειτουργία των δύο βαθμών Αυτοδιοίκησης και καθορίζουν το μέλλον τους.

Με το σημείωμα αυτό επιχειρείται η διατύπωση προτάσεων για μερικά από τα θέματα της πρωτοβάθμιας Αυτοδιοίκησης. Ακόμη και όσες έχουν διαδικαστικό χαρακτήρα δεν παύουν εντούτοις να συναρτώνται με το πολύ ουσιαστικό ζήτημα της οικονομικής επιβίωσης των αυτοδιοικητικών θεσμών.

 

* Ο Πίνακας που συνοδεύει το κείμενο, είναι:  Lowry (1887 –1976), Going to Work

Α. Κωδικοποίηση – βελτίωση της νομοθεσίας

Η πολυνομία, βασική πληγή της ελληνικής γραφειοκρατίας, επικρατεί και στην Αυτοδιοίκηση. Την κατάσταση δυσχεραίνουν οι αντιφατικές ερμηνείες των δικαστηρίων, η θέσπιση πολλών και διαφόρων επιπέδων ιεραρχικού ελέγχου (από όργανα με ποικίλη προέλευση μέσα από την κρατική δομή άρα και ανάλογες νοοτροπίες, όχι κατ' ανάγκη σύμφωνες με τον σκοπό της Αυτοδιοίκησης), η εισαγωγή κυρίως από τα χρηματοδοτικά προγράμματα της ΕΕ νομικών κανόνων και διαδικασιών ξένων προς την ελληνική νομική τάξη χωρίς καμιά επεξεργασία, η διαρκής τάση της κεντρικής διοίκησης να συγκεντρώσει όλες τις εξουσίες παρά το γεγονός ότι απέδειξε πως δεν τις ασκεί αποτελεσματικά.

Επιβάλλεται, συνεπώς, να εκδοθεί πλήρης και ολοκληρωμένη κωδικοποίηση των νόμων για την Αυτοδιοίκηση. Όχι όμως με τυπική αναπαραγωγή των ήδη υφισταμένων νομοθετημάτων. Η πρωτοβουλία αυτή πρέπει να αντιμετωπιστεί ως ευκαιρία για να αλλάξει ριζικά το μέχρι τώρα νομικό σύστημα, ώστε η Αυτοδιοίκηση να πάψει να ετερονομείται και να αποκτήσει πραγματική αυτοδιάθεση.

Σήμερα όλη η κρατική διοίκηση ασφυκτιά μέσα σε ένα πλέγμα κανόνων ολοένα και περισσότερο περιγραφικών, που φιλοδοξούν να αιχμαλωτίσουν την πραγματικότητα μέσα από την παράθεση σχολαστικών λεπτομερειών πολλές φορές στο όνομα της διαφάνειας. Όμως, ενώ στόχος μιας δημοκρατικής διακυβέρνησης θα έπρεπε να είναι η ελάφρυνση των ΟΤΑ από αυτά τα νομικά δεσμά, η κυβέρνηση εκπέμπει αντιφατικά μηνύματα. Από τη μία καταργεί χωρίς εμφανή λόγο τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών που διενεργεί ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλ. άρθ. 10 § 10 του Ν. 4337/2015) και από την άλλη επιδεινώνει τις αγκυλώσεις μιας δημοσιοϋπαλληλικής νομενκλατούρας αναθέτοντας τα καθήκοντα του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης σε υπάλληλο με τον τίτλο του «Συντονιστή» (βλ. άρθ. 28 Ν. 4325/2015).

Η μεταρρύθμιση του Δικαίου της Αυτοδιοίκησης θα δώσει τη δυνατότητα στους αιρετούς να ασκήσουν απερίσπαστοι τα καθήκοντά τους και να δώσουν πνοή στις πόλεις τους υλοποιώντας τους προγραμματικούς στόχους για τους οποίους εκλέχτηκαν.

Β. Συνταγματική Μεταρρύθμιση

Το άρθ. 102 του Συντάγματος αναθέτει στους ΟΤΑ πρώτου και δεύτερου βαθμού «τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων». Πολύ μελάνι έχει χυθεί για την έννοια του όρου «τοπική υπόθεση». Άραγε είναι μόνον η αποκομιδή σκουπιδιών, η ύδρευση - αποχέτευση και η κατασκευή πεζοδρομίων; Με την πάροδο των ετών και την προσαρμογή της νομολογίας στα νέα κοινωνικοπολιτικά δεδομένα, το ερμηνευτικό πλαίσιο του όρου έχει διευρυνθεί αρκετά, όχι όμως ικανοποιητικά. Από την άλλη πλευρά, η προστασία του περιβάλλοντος, η αξιοποίηση των φυσικών και υδάτινων πόρων, οι πολεοδομικές παρεμβάσεις εύλογα αποτελούν μέρος ενός γενικότερου σχεδιασμού που ξεπερνά τα όρια ενός οικισμού ή ενός δήμου.

Θα πρέπει πλέον να γίνει αποδεκτό πως οι ΟΤΑ ασκούν μια εντοπισμένη πτυχή της γενικότερης και ενιαίας κρατικής λειτουργίας, είναι και οι ίδιοι μέρος του κράτους τελώντας υπό την ίδια νομοθεσία δημόσιου χαρακτήρα.

Αν ξεφύγουμε από τον αναχρονισμό των «τοπικών υποθέσεων», θα είναι δυνατή η μεταφορά αρμοδιοτήτων που σήμερα υπάγονται αποκλειστικά στον πυρήνα της κρατικής λειτουργίας (προστασία δασών, ακτών και υδάτων, αστυνόμευση, πολεοδόμηση) είτε στους Δήμους είτε στις Περιφέρειες. Και θα καταργηθεί ο υβριδικός θεσμός της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που έχει συμβάλει στη μεγέθυνση των γραφειοκρατικών προβλημάτων και καθυστερήσεων και στην επικρατούσα σήμερα ανασφάλεια δικαίου.

Γ. Καταστατική θέση αιρετών

Ο νομοθέτης διαχρονικά δείχνει έντονη δυσπιστία για τους αιρετούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Επιβάλλει μόνον σε αυτούς να αναρτούν τη δήλωση της περιουσιακής τους κατάστασης στην ιστοσελίδα του Δήμου εκθέτοντας τα προσωπικά τους δεδομένα. Κανείς άλλος δημόσιος λειτουργός δεν υποχρεώνεται σε παρόμοια δημόσια και επικίνδυνη έκθεση -ούτε βουλευτής ούτε περιφερειάρχης ούτε κάποιο από τα πολλά πρόσωπα που υποβάλλουν στην Αρχή τη δήλωση αυτή.

Η υποβάθμιση του ρόλου και του αξιώματος φαίνεται πως είναι διαρκής και υπόρρητη στα βασικά νομοθετήματα για την Αυτοδιοίκηση (κυρίως, Ν. 3463/2006 και 3852/2010).

Καταργήθηκε η ειδική δωσιδικία κι έτσι ο «μικρός πρωθυπουργός» παραπέμπεται να δικαστεί στα πλημμελειοδικεία.

Όμως το κρίσιμο δεν είναι πού δικάζεται αλλά γιατί. Τα πινάκια όλων των δικαστηρίων στη χώρα είναι γεμάτα κατηγορούμενους αιρετούς, οι οποίοι παραπέμπονται να δικαστούν για κάθε κακώς κείμενο στο Δήμο τους, για κάθε αβελτηρία των κρατικών ή των δημοτικών Υπηρεσιών, για κάθε διοικητική αδυναμία που οφείλεται στην οικονομική κρίση. Η δυσφήμηση εντείνεται από τις εκθέσεις κρατικών λειτουργών με ελεγκτικές αρμοδιότητες, που συγχέουν την κακοδιοίκηση με το ερμηνευτικό ή το γνωστικό σφάλμα (πχ μονίμως στις τελευταίες ετήσιες εκθέσεις του ο Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης συνυπολογίζει στις πράξεις διαφθοράς τα εντάλματα που δεν εγκρίνουν οι Επίτροποι στο πλαίσιο των προληπτικών ελέγχων τους).

Χωρίς να εισηγούμαστε τη θέσπιση ασυλίας, είναι λογικό από την άλλη να υπάρχει ένα κατώφλι σοβαρότητας και βαρύτητας του αδικήματος κάτω από το οποίο να απαλλάσσεται ο δήμαρχος από τις διώξεις, τα υπομνήματα, τις ανακριτικές διαδικασίες. Και η ποινική δίωξη να αναστέλλεται όσο διαρκεί η πειθαρχική αντίστοιχη, το δε πόρισμα της τελευταίας να είναι δεσμευτικό για την Εισαγγελία σε κάθε περίπτωση (για την άσκηση ποινικής δίωξης ή για τη θέση της στο αρχείο). Ας μη ξεχνάμε ότι το Πειθαρχικό Συμβούλιο των αιρετών απαρτίζεται επίσης από ανώτερους δικαστικούς.

Ορθά ο νομοθέτης θέσπισε το ασυμβίβαστο των δημάρχων, περιφερειαρχών κλπ. Είναι αδιανόητο να ασκείται επάγγελμα παράλληλα με τα κορυφαία καθήκοντα, που απαιτούν πλήρη ανάλωση όλων των πνευματικών και σωματικών δυνάμεων, αφοσίωση, χρόνο. Πλην όμως η νομοθετική του περιπέτεια δείχνει την προχειρότητα και τον ευκαιριακό τρόπο αντιμετώπισης των θεμάτων της Αυτοδιοίκησης (το ασυμβίβαστο θεσπίστηκε με τον Ν. 3852/2010, καταργήθηκε με τον Ν. 4111/2013 και επανήλθε σε ισχύ ειδικά για τους δικηγόρους με τον Ν. 4194/2013 “Κώδικας Δικηγόρων”).

Το ασυμβίβαστο όμως είναι σωστό μέτρο μόνο στο βαθμό που εξασφαλίζεται ικανοποιητική αμοιβή για τον δήμαρχο. Με δεδομένο πως όλες οι διοικητικές ευθύνες συγκεντρώνονται στον δήμαρχο και τον βαρύνουν ποινικά, οικονομικά, ηθικά και πολιτικά, αποτελεί παραλογισμό να πληρώνεται λιγότερο από προϊστάμενο τμήματος του Δήμου του. Ο νομοθέτης (Ν. 4071/2012) υπήρξε αδικαιολόγητα σκληρός απέναντι στους αιρετούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης μειώνοντας τις αποδοχές τους κατά 50%, καταργώντας τα οδοιπορικά για τους δημοτικούς συμβούλους αλλά και εξαφανίζοντας αντιδημάρχους, ειδικούς συμβούλους, γραμματείς.

Αποτελεί κίνητρο καλώς νοούμενου επαγγελματισμού η αύξηση των δημαρχιακών αποδοχών και η πάγια και με τρόπο συνταγματικό σύνδεσή τους με τον βασικό μισθό των βουλευτών. Είναι άδικο, επίσης, οι αποδοχές των δημάρχων να εξαρτώνται από τον πληθυσμό του Δήμου. Πιο εύλογο είναι το κριτήριο των αρμοδιοτήτων, πχ μια κατηγορία οι πρωτεύουσες νομών και μια άλλη κατηγορία όλοι οι λοιποί δήμοι. Το πληθυσμιακό κριτήριο θα μπορούσε να έχει τη μορφή επιμισθίου για τις αποδοχές των δημάρχων σε Δήμους με πληθυσμό άνω των 300.000 κατοίκων.

Δ. Εκλογές – Ψηφοδέλτια – Διοίκηση - Κοινότητες

Το παραταξιακό σύστημα των δημοτικών εκλογών, κακέκτυπο των εθνικών, ήρθε η ώρα να αλλάξει. Ο δήμαρχος πρέπει να συμβολίζει την ενότητα των δημοτών και να είναι πρόσωπο καταξιωμένο στην κοινωνία.

Όπως ήδη έχει συμβεί και αλλού, είναι καιρός να επεξεργαστούμε ένα νέο σύστημα. Η διεθνής εμπειρία της ξεχωριστής κάλπης, άρα και ψηφοδελτίου, για δημάρχους και για δημοτικούς συμβούλους είναι πλέον πλούσια και θα μπορούσε να γίνει και διδακτική. Οι παραλλαγές είναι αρκετές, οπότε θα μπορούσαμε να επινοήσουμε αυτήν που αρμόζει στην ελληνική πραγματικότητα και βοηθάει την κοινωνία να εξελιχθεί.

Ο δήμαρχος, ως ενοποιητικός παράγοντας της τοπικής κοινωνίας και ως πρόσωπο ευρείας αποδοχής σε όποια παράταξη κι αν ανήκει, θα πρέπει να προτείνεται από σοβαρό αριθμό πολιτών, οι οποίοι δεν θα μπορούν στη συνέχεια να εκτεθούν ως υποψήφιοι. Ακολούθως, οι υποψήφιοι σύμβουλοι κάθε παράταξης δεν χρειάζεται να είναι περισσότεροι από τον αριθμό των εδρών του δημοτικού συμβουλίου, ώστε να αποφεύγεται η επιδίωξη του μέγιστου αριθμού των υποψηφίων με προσωπικότητες αμφίβολης κοινωνικής υπόστασης απλά και μόνο για να δημιουργηθούν εντυπώσεις δημοφιλίας.

Σήμερα ο αριθμός των εδρών στα Δημοτικά Συμβούλια είναι υπερβολικός και πρέπει να περιοριστεί, ίσως και κατά 50%. Η δραστική περικοπή του αριθμού των εδρών θα προσφέρει τη δυνατότητα να καταβάλλονται οδοιπορικά ή έξοδα παράστασης στα μέλη. Θα δώσει, επίσης, τη δυνατότητα να κατανεμηθούν διοικητικοί ρόλοι και στην αντιπολίτευση. Οι πολίτες που ενδιαφέρονται να ασχοληθούν με τα κοινά και να προσφέρουν έχουν τη δυνατότητα του εθελοντισμού, της σωματειακής δράσης και της επιλογής στη Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης, πρωτότυπο θεσμό του «Καλλικράτη» που δεν δείχνει να ανταποκρίνεται στις ελπίδες των εμπνευστών του άρα χρειάζεται να βελτιωθεί.

Ανάλογα πρωτότυπος και όχι πολύ επιτυχής θεσμός παρά τις αρχικές προσδοκίες είναι ο Συνήγορος του Δημότη. Πολλοί δήμοι δεν κατάφεραν να εκλέξουν εξαιτίας της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτείται (2/3 των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου). Υπάρχει όμως και απροθυμία πολιτών με κύρος στην τοπική κοινωνία να απασχοληθούν μια θέση με έντονα πολιτικά στοιχεία και με προσωπικές τριβές χωρίς οικονομικό αντίκρυσμα. Ο ΣτΔ πρέπει να αμείβεται όσο και ο αντιδήμαρχος, να επιτρέπεται να είναι δημόσιος υπάλληλος οπότε θα λαμβάνει υποχρεωτική άδεια άνευ αποδοχών από την Υπηρεσία του και να εκλέγεται με απλή πλειοψηφία αν αποβούν άκαρπες δύο προσπάθειες με την αναλογία 2/3, η δε θητεία του να φτάνει μέχρι το μέσο της θητείας του δημοτικού συμβουλίου με δυνατότητα ανανέωσης.

Όσον αφορά στους αντιδημάρχους, κρίνεται αναγκαία η κατάργηση των αμίσθων (που ... εισπράττουν μισθό παρά ταύτα!). Οι αντιδήμαρχοι πρέπει να είναι πλήρους απασχολήσεως και να επιλέγονται από το δημοτικό συμβούλιο με θητεία ετήσια. Θα μπορούσε να επιλεγεί το σύστημα της παραταξιακά αντιπροσωπευτικής βραχείας λίστας με δικαίωμα επιλογής από τον δήμαρχο.

Τα τοπικά συμβούλια έχουν απαξιωθεί ελλείψει σοβαρών αρμοδιοτήτων. Θα ήταν λογικό να συμμετέχουν υποχρεωτικά στη διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού και να διαχειρίζονται ένα μικρό μέρος του. Για να αποφευχθεί ο παλαιού τύπου κατακερματισμός, θα πρέπει να καταργηθούν οι μικρές και αδύναμες μονοεδρικές και τριεδρικές Κοινότητες και στη θέση τους να σχηματιστούν Ομάδες Κοινοτήτων, στις οποίες θα ενταχθούν μια Δημοτική Κοινότητα τουλάχιστον και οι γύρωθεν Τοπικές Κοινότητες.

Ε. Τα Οικονομικά

Το οικονομικό πρόβλημα της Αυτοδιοίκησης συναρτάται με τη γενικότερη κατάσταση της χώρας. Παρατηρείται, ωστόσο, ότι διάφορα δημόσια περιουσιακά στοιχεία, κυρίως ακίνητα, παραμένουν ανεκμετάλλευτα (οι λόγοι είναι πολλοί, ενδεικτικά: κρατική αβελτηρία, άγνοια, νομική δυσκινησία, ευθυνοφοβία λόγω του περιρρέοντος κλίματος και της σκανδαλολογίας). Ένας σοβαρός ανασταλτικός παράγοντας είναι η δογματική αντίληψη της ιδιοκτησίας εκ μέρους του τυπικού “ιδιοκτήτη”, δηλαδή του φορέα στον οποίο ανήκει τυπικά η κυριότητα του ακινήτου, η οποία πολύ συχνά προσκρούει προς τις πραγματικές ανάγκες και τις δυνατότητες της περιοχής.

Λόγω της εγγύτητας και της αμεσότητας πιο ικανοί και έμπειροι φορείς για την αξιοποίηση των ακινήτων αυτών είναι οι ΟΤΑ. Το παράδειγμα της αξιοποίησης των ακτών, όπου ένα μέρος του μισθώματος λαμβάνουν οι ΟΤΑ και ένα μικρό μέρος το Δημόσιο, θα μπορούσε να ισχύσει και εν προκειμένω, με τον επιπλέον όρο ότι το ποσοστό του Δημοσίου περιέρχεται στην ΚΕΔΕ για την ενίσχυση των μικρών νησιωτικών και ορεινών δήμων της χώρας.

Άρα όλα τα αναξιοποίητα αστικά ακίνητα του ευρύτερου δημόσιου τομέα (πλην εκείνων που η διαχείρισή τους ανήκει ήδη στο ΤΑΙΠΕΔ) πρέπει να περιέλθουν κατά κυριότητα στους ΟΤΑ βάσει επιχειρησιακού σχεδίου, το οποίο κάθε δέκα χρόνια ελέγχεται και αναθεωρείται. Το ίδιο πρέπει να συμβεί και με τα κοινόχρηστα γεωργικά ακίνητα.

Ο «Καλλικράτης» συνένωσε τις αστικές περιοχές με τις αγροτικές. Μεγάλωσε έτσι τους Δήμους, μεγαλώνοντας όμως τις ανάγκες και τις δυσκολίες. Παρατηρείται το φαινόμενο Δήμοι με έκταση εκατοντάδων χιλιάδων στρεμμάτων να επιχορηγούνται μέσω των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ) με το ίδιο ή και μικρότερο χρηματικό ποσό με Δήμους του Λεκανοπεδίου υποπολλαπλάσιας έκτασης, επειδή κυριότερο κριτήριο για το ύψος της χρηματοδότησης είναι ο πληθυσμός. Εξίσου παράλογα, οι πρωτεύουσες των νομών δεν λαμβάνουν περισσότερα χρήματα παρά το γεγονός ότι έχουν περισσότερες αρμοδιότητες.

Το σημερινό σύστημα χρηματοδότησης των Δήμων πρέπει να προσαρμοστεί προς τις νέες καλλικρατικές συνθήκες, ιδίως να θεσπιστεί ιδιαίτερο κονδύλιο για την αγροτική ανάπτυξη (ας την ονομάσουμε “αγροτική ΣΑΤΑ”).

Παρά τις αυξανόμενες δυσκολίες της χώρας και τις περικοπές στα οικονομικά των ΟΤΑ, εντούτοις συνεχίζεται η πρακτική να μεταφέρονται σε αυτούς de facto ή de jure αρμοδιότητες και μάλιστα χωρίς την αντίστοιχη μεταφορά πόρων. Μια σοβαρή αρμοδιότητα, που συνδέεται με την ποιότητα ζωής στις πόλεις, είναι οι απαλλοτριώσεις και οι αναπλάσεις. Είναι όμως προφανές πως οι πανάκριβες πολεοδομικές ρυθμίσεις στην Ελλάδα της κρίσης δύσκολα μπορούν να εφαρμοστούν.

Σε όλες σχεδόν τις πόλεις και τις γειτονιές υπάρχουν ιδιωτικά ακίνητα εγκαταλειμμένα και πολλές φορές ετοιμόρροπα, τα οποία τις περισσότερες φορές μετατρέπονται σε εστία μόλυνσης και σε άντρο αντικοινωνικών δραστηριοτήτων. Η παρέμβαση του τοπικού Δήμου μπορεί να λυτρώσει τη γειτονιά. Ανάλογα με την κατάσταση, την παλαιότητα και την αρχιτεκτονική αξία του κτηρίου ο Δήμος θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα ή να το γκρεμίσει και να δημιουργήσει έναν ελεύθερο χώρο ή να το συντηρήσει και να το αξιοποιήσει για ένα μεγάλο χρονικό διάστημα πχ εικοσαετία χωρίς τη σύμφωνη γνώμη του ιδιοκτήτη (εννοείται πως θα υπάρξουν δικονομικές ασφαλιστικές δικλίδες).

Το κείμενο αυτό δεν αποσκοπούσε εξαρχής να δώσει πλήρεις και διεξοδικές απαντήσεις στο μεγάλο ζήτημα της αναμόρφωσης και της βελτίωσης της λειτουργίας των ΟΤΑ. Είναι προφανές επίσης ότι αναγκαστικά έμειναν εκτός επεξεργασίας τα θέματα των Περιφερειών. Ελπίζουμε όμως ότι έριξε κάποιο φως σε ορισμένες πτυχές του όλου ζητήματος με την ελπίδα να συνεισφέρει στον δημόσιο διάλογο που ήδη ξεκίνησε.