Του Δημήτρη Ι.
Κατσούλη
Η δομή του Κράτους και ιδίως η διάρθρωση της πολυεπίπεδης
δημοκρατικής διακυβέρνησης δεν περιλαμβάνεται στις προτεραιότητες της Κυβέρνησης
ενόψει της Συνταγματικής Αναθεώρησης. Αυτό από μία άποψη δεν είναι απαραιτήτως
κακό, «αφού δεν είχε
νέα ευχάριστα να πει, καλύτερα να μη μας πει κανένα….» όπως θα έλεγε και
ο Διονύσης Σαββόπουλος. Από την άλλη
πλευρά όμως, εάν ο ΣΥΡΙΖΑ έχει στρατηγική – η θέλει να εκπονήσει- για την προοδευτική
διακυβέρνηση οφείλει να καταθέσει τις ιδέες του για το κράτος, την πολυεπίπεδη δομή
του, την αποκέντρωση της εξουσίας πλησιέστερα στους πολίτες με βάση τις αρχές της
εγγύτητας, της επικουρικότητας και της αποτελεσματικότητας.
Κατά την άποψή μας η αποκεντρωμένη και
πολυεπίπεδη δομή του Κράτους είναι ένα μείζον διακύβευμα της συνταγματικής
αναθεώρησης που πρέπει να το προσεγγίσουν με σοβαρότητα και συνέπεια οι
πολιτικές δυνάμεις και ιδίως εκείνες που ευαγγελίζονται την προοδευτική
διακυβέρνηση.
Στη συνέχεια παραθέτουμε σχετικό απόσπασμα από
το (ηλεκτρονικό) βιβλίο «ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ»
Απόσπασμα από «ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ»
Η αναθεώρηση του συνταγματικού πλαισίου της
τοπικής αυτοδιοίκησης συγκεντρώνει το ενδιαφέρον των αιρετών της τοπικής αυτοδιοίκησης
δεδομένου ότι σε αυτήν επενδύουν προσδοκίες για την βελτίωση της θέσης του
θεσμού στο θεσμικό οικοδόμημα της Πολιτείας. Επικρατεί επίσης η αντίληψη ότι
κάθε τι που θεωρείται άξιο κατοχύρωσης πρέπει να διατυπώνεται στο Σύνταγμα με
αποτέλεσμα συνήθως οι προτάσεις για την αναθεώρηση του συνταγματικού πλαισίου
της τοπικής αυτοδιοίκησης να συνοδεύονται από «φλύαρες» διατυπώσεις και να
περιλαμβάνουν και ήσσονος ή συγκυριακής σημασίας ζητήματα.
Η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας έχει αναζητήσει
την επιστημονική συνεργασία ειδικών για την επεξεργασία προτάσεων συνταγματικής
αναθεώρησης. Ήδη από το 2007 Επιστημονική Επιτροπή[1] υπό τον
Καθηγητή κ. Γιώργο Σωτηρέλη είχε
προτείνει την ακόλουθη συμπερίληψη αναθεωρημένων διατάξεων
«Άρθρο 56
(Κωλύματα
εκλογιμότητας)
1. . . . Τα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα διοίκησης
των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να ανακηρυχθούν υποψήφιοι ούτε
να εκλεγούν βουλευτές στην εκλογική περιφέρεια, όπου άσκησαν τα καθήκοντά τους,
αν δεν τεθούν, πριν από την ανακήρυξή τους ως υποψηφίων, σε καθεστώς προσωρινής
αναστολής, με ταυτόχρονη αναπλήρωση, όπως νόμος ορίζει.
(Κάθε άλλη
ρύθμιση που αφορά κωλύματα εκλογιμότητας των αιρετών οργάνων της τοπικής
αυτοδιοίκησης καταργείται).
Άρθρο 73
(Ακρόαση φορέων)
6. Κάθε σχέδιο ή
πρόταση νόμου που ρυθμίζει θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης συνοδεύονται
υποχρεωτικά από γραπτή γνώμη των θεσμικών εκπροσώπων της. Μπορεί επίσης να
ζητήσουν και προφορική ακρόαση για να υποστηρίξουν τις απόψεις τους στην οικεία
διαρκή επιτροπή, όπως ορίζει ο Κανονισμός της Βουλής.
Άρθρο 101
(Οργάνωση της
Διοίκησης)
1. Η διοίκηση του
κράτους, συμπεριλαμβανομένων και των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εγγυάται
την πολιτειακή ενότητα και υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, σύμφωνα με το Σύνταγμα
και τους νόμους. Όλοι οι φορείς της διοίκησης υποχρεούνται σε συνεργασία και
αμοιβαία διοικητική συνδρομή.
2. Το διοικητικό
σύστημα λειτουργεί με βάση τις αρχές της διαφάνειας, της λογοδοσίας, της
αμεροληψίας, της αποδοτικότητας και της διαβούλευσης. Οι αρμοδιότητες της
διοίκησης ασκούνται κατά προτίμηση από
τα πλησιέστερα στους πολίτες όργανα.
Ερμηνευτική δήλωση:
Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση, όταν δρα
κανονιστικά, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών
και των ορεινών περιοχών.
Άρθρο 102
(Οργανισμοί
Τοπικής Αυτοδιοίκησης)
1. Η τοπική
αυτοδιοίκηση αποτελεί έκφραση της τοπικής αυτονομίας, θεσμό δημοκρατικής
συμμετοχής και αναπόσπαστο τμήμα του πολιτικού και του διοικητικού συστήματος
της χώρας.
2. Οι Οργανισμοί
Τοπικής Αυτοδιοίκησης συγκροτούνται σε δύο βαθμούς.
Τον πρώτο
αποτελούν οι δήμοι και το δεύτερο οι περιφέρειες.
Τα πολεοδομικά
συγκροτήματα Αθηνών-Πειραιώς και Θεσσαλονίκης καθώς επίσης η ευρύτερη περιοχή
τους οργανώνονται ως μητροπολιτικές περιφέρειες, όπως νόμος ορίζει. Με νόμο
μπορεί να προβλέπεται η οργάνωση θεσμών μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης και σε
άλλα πολεοδομικά συγκροτήματα καθώς και ειδικών θεσμών αυτοδιοίκησης, όπου αυτό
επιβάλλεται από τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και των ορεινών
περιοχών.
3. Οι κατηγορίες
των δημόσιων υποθέσεων που ασκούνται από τους Οργανισμούς Τοπικής
Αυτοδιοίκησης, καθώς και η κατανομή τους σε κάθε βαθμό ορίζονται με το νόμο.
Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για
τη διοίκηση των δημόσιων υποθέσεων τοπικού χαρακτήρα.
4. Οι Οργανισμοί
Τοπικής Αυτοδιοίκησης απολαμβάνουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.
Οι αρχές τους
εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως νόμος ορίζει.
Νόμος ορίζει τις
προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι αλλοδαποί που διαμένουν νόμιμα στην ελληνική
επικράτεια μπορούν να αποκτήσουν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι.
5. Με νόμο μπορεί
να προβλέπονται για την εκτέλεση έργων, την παροχή υπηρεσιών ή την άσκηση
αρμοδιοτήτων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης αναγκαστικοί ή εκούσιοι
σύνδεσμοί τους διοικούμενοι από αιρετά όργανα.
6. Οι Οργανισμοί
Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπόκεινται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας, ο οποίος
μπορεί να ανατεθεί και σε ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει.
7. Η οικονομική
αυτοτέλεια και οι πόροι των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης για την εκπλήρωση
της αποστολής τους και την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων τους
διασφαλίζονται με τη λήψη των αναγκαίων νομοθετικών, κανονιστικών και
δημοσιονομικών μέτρων.
Μεταβίβαση
αρμοδιοτήτων στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης δεν επιτρέπεται χωρίς ταυτόχρονη διασφάλιση,
με τον νόμο ή την κανονιστική πράξη που την προβλέπουν, των αναγκαίων πόρων για
την άσκησή τους.
Με νόμο
καθορίζονται τα σχετικά με την είσπραξη και την απόδοση δημόσιων πόρων από
φόρους και τέλη, καθώς και η κατανομή τους μεταξύ των Οργανισμών Τοπικής
Αυτοδιοίκησης.
Με νόμο ορίζονται
οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις με βάση τις οποίες οι Οργανισμοί Τοπικής
Αυτοδιοίκησης μπορούν να καθορίζουν και να εισπράττουν τοπικά έσοδα από φόρους
και τέλη, κατ’ εξαίρεση των οριζομένων στην παρ. 4 του άρθρου 78 του
Συντάγματος.
Οι ανωτέρω νόμοι
ερείδονται, σε κάθε περίπτωση, στα κριτήρια της χωρικής και κοινωνικής συνοχής.
Ερμηνευτική
δήλωση:
Στις κατά την
παρ. 2 υποθέσεις περιλαμβάνονται και οι ρυθμιστικές αρμοδιότητες για το
χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, καθώς επίσης κάθε άλλη δημόσια πολιτική
τοπικής και περιφερειακής κλίμακας.
Άρθρο 115
(Μεταβατικές
διατάξεις). 8. Η προβλεπόμενη στην παρ. 2 του άρθρου 102 οργάνωση της τοπικής
αυτοδιοίκησης πρέπει να έχει ολοκληρωθεί το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 2011.»
Εν συνεχεία, το 2013, ο Καθηγητής Γιώργος Σωτηρέλης συνοψίζει, στο
πλαίσιο Γνωμοδότησης- Μελέτης που εκπόνησε[2] για
λογαριασμό του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τις προτάσεις στα ακόλουθα
σημεία:
1. Συνταγματική αποτύπωση του νέου ρόλου της
Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο ενός ριζικά αναμορφωμένου διοικητικού
συστήματος αναφέροντας μεταξύ των άλλων ότι «
Το μείζον ζήτημα που συνδέεται με την συνταγματική αναθεώρηση είναι κατά την
γνώμη μου η ριζική αναοριοθέτηση του ρόλου και της προοπτικής της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με βάση και αφετηριακό
σημείο την θεσμική της ιδιοσυστασία, που έγκειται, αναμφίβολα, στον διττό
χαρακτήρα της: αφ’ενός μεν ως πολιτικού
δικαιώματος, με ιστορικές καταβολές και με επίκεντρο την ενεργό διεκδίκηση και
πραγμάτωση αξιώσεων πολιτικής συμμετοχής, που συνδέονται με την έννοια της
Τοπικής Αυτονομίας (όπως, ιδίως, αυτή οριοθετείται από τον Ευρωπαϊκό Χάρτη
Τοπικής Αυτονομίας)
αφ’ετέρου δε ως αναπόσπαστου και ζωτικής σημασίας μέρους του πολιτικού
διοικητικού μας συστήματος, με επίκεντρο αλλά και συγκριτικό πλεονέκτημα την
άμεση δημοκρατική νομιμοποίηση και την αρχή της εγγύτητας»
Επισημαίνοντας ακολούθως: «Πρώτον, η τροποποίηση του παρωχημένου άρθρου 101 του Συντάγματος,
προκειμένου να ανακαθορισθεί η συνταγματική οριοθέτηση του διοικητικού μας
συστήματος, με σημεία αιχμής την συγκεκριμένη
αναφορά στον επιτελικό ρόλο της κεντρικής διοίκησης, την απάλειψη των
διατάξεων που καθιερώνουν το αποκεντρωτικό σύστημα και την ανάδειξη των
ποικίλων διοικητικών μορφών της αποκέντρωσης, συμπεριλαμβανομένης πλέον ρητά
της Τοπικής Αυτοδιοίκησης…..
Δεύτερον, η αντίστοιχη αναδιατύπωση του άρθρου 102 του Συντάγματος,
προκειμένου η Τοπική Αυτοδιοίκηση να αναπροσαρμοσθεί στα νέα συνταγματικά
δεδομένα, να αναδειχθεί πλήρως ο
αναβαθμισμένος ρόλος της αλλά και να θωρακισθεί καλύτερα ως προς την διαφύλαξη
των ιδιαίτερων θεσμικών χαρακτηριστικών και της διακριτής φυσιογνωμίας της,
ιδίως στο μέτρο που αφορούν ή συνδέονται με την πεμπτουσία της, δηλαδή τις
αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας. Ιδιαίτερο βάρος, κατά την άποψή μας, πρέπει να
δοθεί στην συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της τοπικής αυτονομίας, όπως αυτή
ορίζεται στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, δηλαδή ως
πολιτικο-διοικητική, κατ’αρχήν, αυτονομία…..
Ως προς τις αρμοδιότητες υπογραμμίζει ότι : «Ειδικότερη
συνταγματική αποτύπωση αυτής της νέας θεώρησης, για τον ρόλο και τις αρμοδιότητες
της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρέπει να αποτελέσει και η ρητή συνταγματική
πρόβλεψη για ανάθεση ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ ως προς την εκπόνηση
και άσκηση δημόσιων πολιτικών, σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Με την προτεινόμενη συνταγματική τροποποίηση
θα προβλέπεται, συγκεκριμένα, δυνατότητα ανάθεσης ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων για
όλες τις δημόσιες πολιτικές που ασκούνται σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο, με
εξουσιοδότηση που θα παρέχεται από ειδικό εκτελεστικό νόμο, ο οποίος θα ορίζει
το γενικό πλαίσιο και τις κανονιστικές
προδιαγραφές, θα προσδιορίζει τους συγκεκριμένους τομείς των περιλαμβανόμενων
στις ρυθμιστικές αρμοδιότητες των ΟΤΑ δημοσίων πολιτικών, και θα ορίζει τις προϋποθέσεις νομιμότητας
των σχετικών κανονιστικών πράξεων.»
2. Τέλος προσδιορίζει τους λοιπούς άξονες της
αναθεώρησης ως εξής:
ü Συνταγματική καθιέρωση «Συμβουλίου Αυτοδιοίκησης»
ü
Νέο
συνταγματικό πλαίσιο για τους φορολογικούς πόρους των ΟΤΑ
ü
Ειδική
συνταγματική ρύθμιση για την άσκηση εποπτείας στους ΟΤΑ
ü
Συνταγματική
κατοχύρωση υποχρεωτικής διαβούλευσης και νομοθετικής πρωτοβουλίας για τη
συμμετοχή στο νομοθετικό έργο των θεσμικών φορέων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
ü Συνταγματικές τροποποιήσεις ως προς το εκλογικό
σύστημα και τα πολιτικά δικαιώματα στον χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Για την
κατάστρωση του εκλογικού συστήματος και των πολιτικών δικαιωμάτων υπογραμμίζει
μεταξύ των άλλων την αναγκαιότητα για:
ü Συνταγματική οριοθέτηση του εκλογικού συστήματος της
Τοπικής Αυτοδιοίκησης
ü Συνταγματική αναρρύθμιση του δικαιώματος του εκλέγειν
(: υπό όρους συμμετοχή αλλοδαπών στις αυτοδιοικητικές εκλογές)
ü Συνταγματική αναρρύθμιση του δικαιώματος του
εκλέγεσθαι (: ακώλυτη συμμετοχή όλων των αιρετών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στις
βουλευτικές εκλογές)
Κατατέθηκε επίσης πρόταση για «ένα Καινοτόμο Σύνταγμα για
την Ελλάδα», στο πλαίσιο μίας ευρείας αναθεώρησης με πρωτοβουλία του
παλαίμαχου πολιτικού Στέφανου Μάνου[3] που
δημοσιεύτηκε ως ένθετο στην εφημερίδα «Καθημερινή».
Η πρόταση περιλαμβάνει εκτεταμένες διατάξεις για την τοπική αυτοδιοίκηση[4] οι
οποίες έχουν ως εξής:
«Άρθρο 85
1. Οι οργανισμοί
τοπικής αυτοδιοίκησης περιλαμβάνουν τις Περιφέρειες και τους Δήμους, σε δεύτερο
και πρώτο βαθμό αντιστοίχως.
Οι Περιφέρειες
και οι Δήμοι οργανώνονται με τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και
έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Οι αρχές τους εκλέγονται με
καθολική και μυστική ψηφοφορία.
2. Οι Περιφέρειες
έχουν τις υπερτοπικές αρμοδιότητες που αφορούν την περιφέρεια, στη βάση της
αρχής της επικουρικότητας, και κάθε άλλη αρμοδιότητα που τους απονέμει ο νόμος.
Στις περιφερειακές υποθέσεις ανήκουν, ιδίως, ο σχεδιασμός, η έγκριση και η
παρακολούθηση των σχεδίων των ενδοπεριφερειακών συγκοινωνιών, η εκτέλεση έργων
και μελετών υπερτοπικού ενδιαφέροντος, η μέριμνα και η διαχείριση του ορυκτού
πλούτου, η παροχή πρωτοβάθμιων υπηρεσιών υγείας, η μέριμνα των υποδομών και η
συμπλήρωση του αναλυτικού προγράμματος σπουδών της πρωτοβάθμιας και
δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης στην Περιφέρεια. Οι Περιφέρειες έχουν ίδιους πόρους,
που συνίστανται σε ανταποδοτικά τέλη, τα οποία αντιστοιχούν στις προσφερόμενες
υπηρεσίες, και ίδιο εύλογο φόρο εντός των ορίων του νόμου (ιδίως τέλος
επιτηδεύματος και τέλος κυκλοφορίας οχημάτων). Το ύψος των τελών και των φόρων
και η διαδικασία είσπραξης καθορίζονται από τα αρμόδια όργανα των Περιφερειών
εντός του πλαισίου του νόμου.
3. Οι Δήμοι έχουν
τις αρμοδιότητες που αφορούν σε τοπικές υποθέσεις και κάθε άλλη αρμοδιότητα που
τους απονέμει ο νόμος. Στις τοπικές υποθέσεις ανήκουν ιδίως η προστασία,
αξιοποίηση και εκμετάλλευση τοπικών φυσικών πόρων, η μελέτη, κατασκευή,
συντήρηση και διαχείριση τοπικών υποδομών (οδοποιίας, αφαλάτωσης, άρδευσης,
αντιπλημμυρικών και εγγειοβελτιωτικών έργων, ηλεκτροφωτισμού κοινόχρηστων
χώρων, αγορών), η προστασία και διαχείριση των υδάτινων πόρων, η καθαριότητα
τοπικών κοινόχρηστων χώρων και η διαχείριση των αποβλήτων, η λειτουργία και
διαχείριση κοιμητηρίων, η τοπική δημόσια συγκοινωνία, η άσκηση αστυνομικών
καθηκόντων που προσιδιάζουν στις αρμοδιότητές τους, ο καθορισμός όρων
αδειοδότησης καταστημάτων και η πολιτική προστασία. Οι Δήμοι έχουν ίδιους
πόρους που συνίστανται σε ανταποδοτικά τέλη, τα οποία αντιστοιχούν στις
προσφερόμενες υπηρεσίες, και ίδιο εύλογο φόρο (ιδίως τέλος καταστημάτων, τέλος
καθαριότητας και φωτισμού, τέλος κοινόχρηστων χώρων και φόρος ακίνητης
περιουσίας). Το ύψος των τελών και φόρων και η διαδικασία είσπραξης
καθορίζονται από τα αρμόδια όργανα των Δήμων εντός του πλαισίου του νόμου.
4. Κάθε
οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης καταρτίζει τον προϋπολογισμό του έως το τέλος
Σεπτεμβρίου κάθε έτους, περιοδικές τριμηνιαίες οικονομικές καταστάσεις εντός
των μηνών Απριλίου, Ιουλίου, Οκτωβρίου και Ιανουαρίου για το προηγούμενο
τρίμηνο και απολογισμό εντός του πρώτου εξαμήνου κάθε έτους για το προηγούμενο
έτος. Ο έλεγχος των οικονομικών καταστάσεων του προηγούμενου εδαφίου γίνεται
από την Ελεγκτική Αρχή εντός ενός μηνός από την υποβολή κάθε οικονομικής
κατάστασης. Οι οικονομικές καταστάσεις των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης
δημοσιεύονται σε ειδικό τεύχος της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως και αναρτώνται σε
διαδικτυακό τόπο της Ελεγκτικής Αρχής. Οι προϋπολογισμοί των οργανισμών τοπικής
αυτοδιοίκησης καταρτίζονται μετά από επαρκή δημόσια διαβούλευση με τους
κατοίκους των οικείων περιοχών. Οι προϋπολογισμοί των οργανισμών τοπικής
αυτοδιοίκησης οφείλουν να διασφαλίζουν τη δημοσιονομική ισορροπία μεταξύ εσόδων
και εξόδων και τη βιώσιμη δημοσιονομική λειτουργία τους. Δεν επιτρέπεται ο
δανεισμός των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης
για την κάλυψη ελλειμματικών προϋπολογισμών, οι δε γνησίως απρόβλεπτες και
επείγουσες ανάγκες τους από γεγονότα ανωτέρας βίας καλύπτονται από τον τακτικό
προϋπολογισμό.
5. Η παραβίαση
από τα όργανα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης των διατάξεων της
προηγούμενης παραγράφου επάγεται, εκτός από την ποινική και αστική ευθύνη, την
επιβολή των προβλεπόμενων πειθαρχικών κυρώσεων από τα αρμόδια όργανα της
κρατικής διοίκησης σύμφωνα με τον νόμο, ύστερα από σύμφωνη γνώμη Συμβουλίου,
που αποτελείται κατά πλειοψηφία από τακτικούς δικαστές. Νόμος προβλέπει τις
περιπτώσεις που συνεπάγονται αυτοδικαίως έκπτωση ή αργία.
Η πρόταση του «Καινοτόμου Συντάγματος» εισάγει δύο βασικές επιλογές:
ü Τη δια του Συντάγματος έστω και ενδεικτική
κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων και Περιφερειών με «έννοια αναφοράς» την ήδη γνωστή στο
ισχύον Σύνταγμα και εν πολλοίς αόριστη έννοια των «τοπικών υποθέσεων» .
ü Τη δια των ανταποδοτικών τελών οικονομική
αυτάρκεια των Δήμων και Περιφερειών με τη μορφή «οιονεί» φορολογικής
αποκέντρωσης ενώ ο κρατικός προϋπολογισμός ενισχύει τους
ΟΤΑ μόνο σε έκτακτες περιπτώσεις. Επίσης καταστρώνει αναλυτικά τη διαδικασία
ελέγχου της οικονομικής διαχείρισης αλλά και επιβολής κυρώσεων στους αιρετούς
που δεν τηρούν τις νόμιμες διαδικασίες οικονομικής διαχείρισης.
Η πρόταση αυτή παρακάμπτει το ζήτημα της
φορολογικής αποκέντρωσης, δηλαδή της ανακατανομής των φορολογικών εσόδων μεταξύ
κεντρικού κράτους, Περιφερειών και Δήμων αντίστοιχα με τις αρμοδιότητές τους
και το λειτουργικό κόστος για την άσκησή τους. Αγνοεί την αναγκαιότητα ενός
μηχανισμού σύγκλισης έτσι ώστε να καλύπτονται οι ανάγκες ιδίως Δήμων με μικρό
πληθυσμό και μειωμένη ικανότητα άντλησης ιδίων πόρων.
Επίσης η παραπάνω πρόταση ενώ επικαλείται την
αρχή της επικουρικότητας για την κατανομή των περιφερειακού χαρακτήρα υποθέσεων
αγνοεί την αρχή της εγγύτητας ή της πλησιέστερης διοίκησης για την κατανομή των
αρμοδιοτήτων σε όλο το φάσμα των επιπέδων της διοίκησης, δηλαδή μεταξύ Κράτους,
Περιφερειών και Δήμων.
Η τοπική αυτοδιοίκηση δεν περιορίζεται πάντως
από το να αναπτυχθεί ως βασικός θεσμός της Αποκεντρωμένης Πολιτείας στο πλαίσιο
του ισχύοντος Συντάγματος. Εξάλλου το Σύνταγμα του 1975 και εν συνεχεία οι
Αναθεωρήσεις του δεν απετέλεσαν πεδίο
εμποδίων για την τοπική αυτοδιοίκηση, αντιθέτως συνέτειναν στην ενδυνάμωση του
ρόλου της και στην προσέγγιση του ευρωπαϊκού κεκτημένου[5].
Εξάλλου η αναγωγή ζητημάτων ρύθμισης της
αρμοδιότητας του κοινού νομοθέτη ή
συγκυριακά επίκαιρων θεμάτων σε
αντικείμενο ρύθμισης από τον συνταγματικό νομοθέτη δεν είναι ούτε σκόπιμη ούτε
και χρήσιμη διότι συνεπάγεται και έναν αντίστοιχο συσχετισμό δυνάμεων να
ενεργεί υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης, συσχετισμός που δεν είναι πάντοτε
δεδομένος.
Η
Πρόταση μου
Παρόλα αυτά ορισμένες κρίσιμες και σημαντικές
θεσμικές τομές μπορούν να τύχουν συνταγματικής κατοχύρωσης και να ενισχύσουν
την θέση των Δήμων και των Περιφερειών[6]. Αυτές οι θεσμικές τομές
συνοψίζονται στα ακόλουθα:
Η τοπική αυτοδιοίκηση, πρώτου και δευτέρου
βαθμού αποτελούν επίπεδα της οργανωμένης με το σύστημα της αποκέντρωσης
Δημοκρατικής Πολιτείας. Η διοίκηση
συνεπώς της Πολιτείας αρθρώνεται στο Επιτελικό Κράτος, στις Περιφέρειες και
τους Δήμους. Η διοίκηση των δημοσίων υποθέσεων εκτός της Δικαιοσύνης, της
Νομοθεσίας, της Άμυνας, της Εξωτερικής Πολιτικής, της Δημοσιονομικής Πολιτικής,
της Εθνικής Ασφάλειας, που αποτελούν αποκλειστικές αρμοδιότητες του κεντρικού
κράτους κατανέμονται σε τρία επίπεδα. Το επιτελικό Κράτος έχει την ευθύνη της
διαμόρφωσης των γενικών κατευθύνσεων στους τομείς των δημοσίων πολιτικών η
εφαρμογή των οποίων εξειδικεύεται και ασκείται από τις Περιφέρειες και τους
Δήμους εφαρμοζομένης της αρχής της εγγύτητας, δηλαδή κρίσιμο κριτήριο είναι η
άσκηση πλησιέστερα στους πολίτες υπό την προϋπόθεση της αποτελεσματικότητας και
της οικονομικότητας.
Η κατανομή των
αρμοδιοτήτων γίνεται με εκτελεστικό νόμο ο οποίος πρέπει να ρυθμίζει υποχρεωτικά
και σε ενιαίο κείμενο την κατανομή των αρμοδιοτήτων, την απόδοση των
αντίστοιχων πόρων και την μετακίνηση του αναγκαίου ανθρώπινου δυναμικού της
δημόσιας διοίκησης προς τους Δήμους και τις Περιφέρειες. Ο νόμος των
Αρμοδιοτήτων είναι αναγκαίο να περιλαμβάνει υποχρεωτικά την κατανομή και στα
τρία επίπεδα.
Είναι σκόπιμη επίσης η αναγωγή της έννοιας της
τοπικής αυτονομίας όπως ορίζεται στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας σε
συνταγματικό κανόνα. Η συνταγματοποίηση
της έννοιας της τοπικής αυτονομίας θα διασφαλίσει την άμεση αγκύρωση της
τοπικής αυτοδιοίκησης στο ευρωπαϊκό κεκτημένο αυτοδιοίκησης και θα λειτουργήσει
ως ανάχωμα στην επιχείρηση χειραγώγησης του θεσμού από το κεντρικό κράτος και
τους συγκεντρωτικούς μηχανισμούς που καθορίζουν το περιεχόμενο της με τρόπον
που αφυδατώνει και εν πολλοίς ακυρώνει τη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.
Ειδικότερα προτείνεται η ακόλουθη διατύπωση
των αντίστοιχων στα άρθρα 101 και 102 αναθεωρημένων άρθρων του Συντάγματος
«Άρθρο 101, παρ.1
- Η
διοίκηση του Κράτους ασκείται από την κρατική δημόσια διοίκηση, τις
ανεξάρτητες αρχές, τις Περιφέρειες και τους Δήμους. Η άμυνα, η εξωτερική πολιτική, η
δημοσιονομική πολιτική, η Ασφάλεια, η προστασία του πολίτη αποτελούν
αρμοδιότητες της Κυβέρνησης και ασκούνται από τις αντίστοιχες κρατικές
υπηρεσίες. Οι ανεξάρτητες αρχές ασκούν τις αρμοδιότητες που ορίζει το
Σύνταγμα ή νόμος
- Η
Κυβέρνηση και οι υπηρεσίες της κρατικής δημόσιας διοίκησης θέτουν τις
γενικές κατευθύνσεις στην άσκηση όλων των δημόσιων πολιτικών στο πλαίσιο
της επιτελικής τους αρμοδιότητας
- Οι
Περιφέρειες και οι Δήμοι, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, εξειδικεύουν
τις δημόσιες πολιτικές και μεριμνούν για την υλοποίησή τους με γνώμονα
την άσκησή τους πλησιέστερα στον
πολίτη, την ενθάρρυνση της συμμετοχής του πολίτη, τη διαφάνεια και τη
χρηστή διοίκηση.
- Ο κοινός
νομοθέτης και η κρατική δημόσια διοίκηση όταν δρουν κανονιστικά
υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιώτικών και
ορεινών και μητροπολιτικών περιοχών μεριμνώντας για την ανάπτυξή και την
οργάνωσή τους.
Άρθρο 102
- Οι
Περιφέρειες και οι Δήμοι απολαμβάνουν τοπικής αυτονομίας. Ως τοπική
αυτονομία νοείται το δικαίωμα και η πραγματική ικανότητα των Περιφερειών
και των Δήμων να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, στα πλαίσια του νόμου με
δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους το μέρος εκείνο των
δημοσίων υποθέσεων οι οποίες τους ανήκουν σύμφωνα με τις αρχές της
εγγύτητας, της επικουρικότητας και της αποτελεσματικότητας.
- Το
δικαίωμα της τοπικής αυτονομίας ασκείται από αιρετά συμβούλια τα οποία
εκλέγονται με ελεύθερη μυστική ίση και καθολική ψηφοφορία και με αιρετά
εκτελεστικά όργανα τα οποία αναφέρονται σε αυτά. Ο νόμος ρυθμίζει την
προσφυγή σε συνελεύσεις πολιτών, στο δημοψήφισμα και σε άλλες μορφές
άμεσης συμμετοχής των πολιτών.
- Οι
Περιφέρειες και οι Δήμοι έχουν δικαίωμα, στο πλαίσιο του νόμου, να
ασκήσουν με δική τους πρωτοβουλία δράση για κάθε θέμα που δεν έχει
εξαιρεθεί από την αρμοδιότητά τους ή δεν έχει παραχωρηθεί σε άλλη αρχή.
- Στις
Περιφέρειες, τους Δήμους και τα υπαγόμενα σε αυτούς νομικά πρόσωπα
ασκείται αποκλειστικά έλεγχος νομιμότητας από Ανεξάρτητη Αρχή η οποία
οργανώνεται με το αποκεντρωτικό σύστημα. Ο έλεγχος δεν επιτρέπεται να
εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Νόμος ορίζει τις
εγγυήσεις ελευθερίας και ευθύνης των αιρετών οργάνων των Περιφερειών και
των Δήμων κατά την άσκηση της εντολής τους. Πειθαρχικές ποινές στους
αιρετούς της τοπικής αυτοδιοίκησης, επιβάλλονται μόνο μετά από σύμφωνη
γνώμη συμβουλίου που αποτελείται
από τακτικούς δικαστές, όπως ο νόμος ορίζει. Οι αιρετοί των Περιφερειών και των Δήμων
δικαιούνται επαρκή αμοιβή του παρεχόμενου έργου και αντίστοιχη κοινωνική
κάλυψη και οικονομική αποζημίωση για τα έξοδα που προκύπτουν από την
άσκηση της εντολής
- Οι
Περιφέρειες και οι Δήμοι έχουν δικαίωμα σε επαρκείς ιδίους οικονομικούς πόρους τους οποίους τους
διαθέτουν ελεύθερα για την εκπλήρωση της αποστολής τους διασφαλίζοντας
ταυτόχρονα τη διαφάνεια και τη λογοδοσία κατά τη διαχείριση των πόρων
αυτών. Ο νομοθέτης λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για την οικονομική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής
Αυτοδιοίκησης. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, μεταξύ
των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φόρων ή τελών που καθορίζονται
υπέρ αυτών και εισπράττονται από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων
από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική
αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Νόμος
ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων
απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.»
[1] Βλ.
Ι.Τ.Α.,Γ. Σωτηρέλης, Ν-Κ Χλέπας, Π.Δημητρόπουλος, Θ. Ξηρός, Λ. Πάσχος,
Τοπική Αυτοδιοίκηση και Αναθεώρηση του Συντάγματος. Προτάσεις για την
αναβάθμισή της , Αθήνα 2007
[2] Βλ. Γιώργος Χ. Σωτηρέλης (Γνωμοδότηση)
Προτάσεις Αναθεώρησης Συνταγματικών Διατάξεων για την αναβάθμιση της τοπικής
αυτοδιοίκησης, ΙΤΑ, Δεκέμβριος, 2013
[3] Πέραν του Στέφανου Μάνου στην εκπόνηση της
πρότασης συμμετείχαν οι: Nίκος Κ. Αλιβιζάτος, Παναγής Βουρλούμης, Γιώργος
Γεραπετρίτης, Γιάννης Κτιστάκις και Φίλιππος Κ. Σπυρόπουλος.
[4] Για την δομή της Διοίκησης
προτείνεται το άρθρο 82 ως εξής «Άρθρο
821. Η Δημόσια Διοίκηση περιλαμβάνει την κρατική διοίκηση, τις ανεξάρτητες
αρχές και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. 2. Σκοπός της δημόσιας
διοίκησης είναι να παρέχει άριστης ποιότητας και αποτελεσματικές υπηρεσίες προς
τους πολίτες για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, να δημιουργεί έναντι
αυτών συνθήκες διαφάνειας, αξιοπιστίας και εμπιστοσύνης και να προωθεί την
κοινωνία των πολιτών και τη διαβουλευτική δημοκρατία.»
[5] Πρβλ Ρ.Γκέκας, Κ.Μήτσου , Η Ευρωπαϊκή Τοπική Αυτοδιοίκηση. Συγκριτικά
στοιχεία και πολιτικές, ΕΕΤΑΑ Αθήνα 2010
[6] Πρβλ επίσης, Μιχάλης Πικραμένος, Σκέψεις για τη συνταγματική μεταρρύθμιση της
διοικητικής οργάνωσης του κράτους, στο: ΓΧ.
Σωτηρέλης, Μ.Ν. Πικραμένος, Θ.Γ. Ξηρός, Η Μεταρρύθμιση του Κράτους στην
εποχή των μεγάλων προκλήσεων, Αθήνα, 2011, σ.59 επ.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου