Η πρόταση της Επιτροπής για τις αρμοδιότητες απέχει «παρασάγγας» από την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση.



Άρθρο του Δημήτρη Ι. Κατσούλη

Ήρθε πρόσφατα στη δημοσιότητα η Έκθεση της Επιτροπής Κοντιάδη με τον τίτλο «ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΓΙΑ ΤΗ  ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ». Ο ίδιος ο πρόεδρος της Επιτροπής Καθηγητής Ξενοφών Κοντιάδης με άρθρο του στην εφημερίδα «Πρώτο Θέμα» ορίζει το έργο ως ημιτελές  και πράγματι έτσι είναι. Εξάλλου από την αρχή ήταν σαφές ότι η ηγεσία της Κυβέρνησης δεν έχει την πρόθεση να καταστρώσει την μεταρρύθμιση που είναι προ πολλού ώριμη και αναγκαία, δηλαδή την μετατροπή του πιο συγκεντρωτικού κράτους της Ευρώπης σε ένα σύγχρονο κράτος πολυεπίπεδης δημοκρατικής διακυβέρνησης όπως επιτάσσει ο ευρωπαϊκός θεσμικός πολιτισμός. Όπως κατ΄επίφαση όρισε την συγκρότηση του πρωθυπουργικοκεντρικού συστήματος διακυβέρνησης ως «επιτελικό κράτος», έτσι θα ονομάσει ως «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» μία δειλή και ελεγχόμενη αναδιάταξη του συγκεντρωτικού κράτους με λίγο πιο ισχυρή αποκεντρωμένη διοίκηση και με ελεγχόμενη Αυτοδιοίκηση.

Η πρόταση της Επιτροπής Κοντιάδη αποτελεί καταγραφή μίας από τις τεχνικές μεταβίβασης αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, έναν οδικό χάρτη διοικητικών ενεργειών με προσανατολισμό κυρίως τον εκσυγχρονισμό, την αναδιάταξη,  και όχι την κατάργηση του συγκεντρωτικού συστήματος.

Πολλές από τις διαπιστώσεις και τις τεχνικές οδηγίες της πρότασης είναι σωστές και πράγματι συνθέτουν έναν οδικό χάρτη. Λείπει όμως η πολιτική διεργασία, δηλαδή η διαδικασία μετατροπής της πολιτικής βούλησης για Αλλαγή του Κράτους σε αλυσίδα πολιτικών αποφάσεων που θα κινητοποιήσουν τις παραδοσιακά συγκεντρωτικές «γραφειοκρατίες» των Υπουργείων για να αλλάξουν τρόπο και αντίληψη ως προς την συγκρότηση και λειτουργία της Κεντρικής Διοίκησης. Λείπει το «πολιτικό στρατηγείο» της μεταρρύθμισης το οποίο μάλιστα είναι κρίσιμο να έχει τόσο κυβερνητική όσο και κοινοβουλευτική υπόσταση. Είναι λάθος, κατά την γνώμη μας, η πρόταση για τον ορισμό του Συμβουλίου Μεταφοράς Αρμοδιοτήτων υπό το ΑΣΕΠ. Η διαδικασία της συγκεκριμένης μεταρρύθμισης είναι πρωτίστως πολιτική και στο -εκτελεστικό- στάδιο  της εφαρμογής απαιτεί υψηλού επιπέδου διοικητική  κατάρτιση. Ήταν προτιμότερη ίσως η υπαγωγή στον Πρωθυπουργό ή σε διυπουργική επιτροπή.

Αλλά και ως προς τους τομείς της πολιτικής που πρέπει να αποκεντρωθούν η Έκθεση της Επιτροπής είναι απλώς καταγραφική και δεν εξετάζει ανά δημόσια πολιτική τα επίπεδα άσκησής της. Γιαυτό εξάλλου δεν καταλήγει σε  μία ολοκληρωμένη πρόταση αποκέντρωσης, χωρίς την οποία η συζήτηση για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση είναι ψευδεπίγραφη (Πρβλ Δημήτρης Κατσούλης, Πολυεπίπεδη Δημοκρατική Διακυβέρνηση- Ένα σχέδιο αλλαγής του κράτους, http://tetradioaftodioikisis.blogspot.com/2020/03/blog-post_10.html ).

Προφανώς η οδηγία ήταν η διάσωση της Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Ενώ αρκετές από τις αρμοδιότητές της προτείνεται να «περάσουν» στις Περιφέρειες, όχι πάντα ουσιώδους σημασίας, προτείνεται επίσης να συγκεντρωθούν στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση οι έως τώρα ανεξάρτητες περιφερειακές μονάδες των Υπουργείων. Έτσι το κεντρικό κράτος ανασυντάσσεται στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση η οποία μάλιστα προβάλλεται και ως υποδοχέας των αρμοδιοτήτων που θα φύγουν από τα Υπουργεία. Η παλιά δοκιμασμένη, αλλά προ δεκαετιών ξεπερασμένη, συνταγή της αποσυγκέντρωσης. Η Νέα Δημοκρατία, μη έχουσα θεσπίσει καμία σημαντική μεταρρύθμιση στην Αυτοδιοίκηση, διακατέχεται ακόμη από το σύνδρομο του «κρατικού νομάρχη». Μάλιστα φαίνεται να εγκαταλείπεται και ο εύστοχος αλλά μη εφαρμοσμένος θεσμός του Ελεγκτή ή Επόπτη Νομιμότητας των ΟΤΑ, ως ανεξάρτητη αρχή άσκησης του ελέγχου νομιμότητας (Ν.3852/2010), και η εποπτεία παραμένει τελικά στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση.

Τα όργανα της κεντρικής διοίκησης ή και της αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης είναι σκόπιμο να απεμπλακούν από την άσκηση της εποπτείας, ήτοι του ελέγχου νομιμότητας, αυτή να ανατεθεί σε πραγματικά Ανεξάρτητη Αρχή έτσι ώστε να καταστρωθεί και να λειτουργήσει η θεσμική διαδικασία της συνέργειας και της συνεργασίας των επιπέδων Κεντρικής Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης η οποία αποτελεί κρίσιμη λειτουργία της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.

Με την πρόταση της Επιτροπής, ακόμη και αν την εκλάβουμε ως οδικό χάρτη προς μία δειλή πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, αυτή γίνεται κεντρομόλος, συγκεντρωτική με περιθωριακό τον ρόλο της Αυτοδιοίκησης,  αναντίστοιχα με όσα αναμένει η Ευρωπαϊκή Ένωση.

Έχουμε όμως επισημάνει ότι «όσο αυτή η συνολική ανακατανομή (εξουσίας) δεν πραγματώνεται η διελκυστίνδα μεταξύ κεντρικού κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης ως προς τις αρμοδιότητες θα κινείται προς την πλευρά του κεντρικού κράτους και της γραφειοκρατικής «τάξης» των Υπουργείων. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων σε αυτή την ευρεία κλίμακα δεν μπορεί να αποσυνδέεται με την ανακατανομή των πόρων που απαιτούνται για την άσκησή τους. Συνεπώς κρίσιμη φάση μίας μεταρρυθμιστικής διαδικασίας αυτού του περιεχομένου είναι η κοστολόγηση των υπηρεσιών και συνεπώς η ανακατανομή των πόρων ανάλογα με την μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων και των υπηρεσιών σε κεντρικό και αυτοδιοικητικό επίπεδο. Δεν εννοείται ευρεία αποκέντρωση αρμοδιοτήτων χωρίς την μετακίνηση υπηρεσιών και προσωπικού. Η άσκηση των επιτελικών λειτουργιών στα Υπουργεία απαιτεί λιγότερο και διαφορετικής ποιότητας προσωπικό ενώ αντίθετα η μεταβίβαση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στους Δήμους και τις Περιφέρειες απαιτεί περισσότερο, καταρχήν, και έμπειρο στην εκτελεστική λειτουργία προσωπικό.» (Βλ. Δημήτρης Κατσούλης, Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση, Αθήνα, εκδόσεις Δεδεμάδης, 2019, σ.454-455).

Επειδή πάντως η δημοσιοποίηση της Έκθεσης μπορεί να αποτελέσει αφετηρία ενός αναγκαίου δημοσίου διαλόγου για την συγκρότηση του κράτους ως συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης είναι σκόπιμο να μην αφεθεί χώρος για ψευδεπίγραφους προσδιορισμούς. Με την έννοια «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», εννοείται «η συντονισµένη δράση της Ένωσης, των κρατών µελών και των τοπικών και περιφερειακών αρχών, η οποία βασίζεται στην εταιρική σχέση και στοχεύει στην χάραξη και υλοποίηση των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η έννοια αυτή συνεπάγεται την αµοιβαία ευθύνη των επιµέρους επιπέδων διακυβέρνησης, ενώ στηρίζεται σε όλες τις πηγές δηµοκρατικής νοµιµότητας και στην αντιπροσωπευτικότητα των ενδιαφερόµενων παραγόντων». (Βλ. ΛΕΥΚΗ ΒΙΒΛΟΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΤΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΝ, CONST-IV-020).  Προκειμένου δε να πραγματώνεται η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ως συντονισμένη λειτουργία των «Αρχών» σε ευρωπαϊκό, εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο πρέπει να ασκείται από ένα σύστημα επιπέδων διακυβέρνησης στα οποία περιλαμβάνονται οι Περιφέρειες και οι Δήμοι ενώ δεν υπάρχει χώρος για κρατικά σχήματα «αποσυγκέντρωσης» που σπρώχνουν την Αυτοδιοίκηση στο περιθώριο.

Η Επιτροπή Κοντιάδη προτείνει, επίσης,  την μεταβίβαση στην Αυτοδιοίκηση δύο επιμέρους τομέων πολιτικής: Της πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας και της εκπαίδευσης. Οι επιλογές αυτές δεν συνιστούν πάντως την μεγάλη μεταρρύθμιση για την οποία έγιναν εξαγγελίες. Μάλλον για δειλό και αποσπασματικό εγχείρημα πρόκειται. Θυμίζουμε πάντως ότι ο «Καλλικράτης» ως προς την Υγεία είχε προβλέψει το πέρασμα των ΥΠΕ στην Περιφέρεια, διάταξη που ποτέ δεν εφαρμόστηκε (Βλ. άρθρο 186, ΙΙ,Ζ,Ι α-ε του Ν.3852/2010).

Στην πρωτοβάθμια Υγεία η Περιφέρεια αναλαμβάνει την ευθύνη της χρηματοδότησης και του συναινετικού μάνατζμεντ αφού αυτή ορίζει τον Πρόεδρο του Δικτύου Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας, την Δημόσια Υγεία ήδη την έχει.

Στην Εκπαίδευση τα πράγματα είναι πιο σαφή. Οι Δήμοι εξακολουθούν να έχουν την ευθύνη για τις σχολικές υποδομές, την πρόσληψη του βοηθητικού προσωπικού (καθαρίστριες, σχολικοί φύλακες) της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης με μόνο καινούργιο την δυνατότητα διαμόρφωσης του 20% του εκπαιδευτικού προγράμματος.  Οι Περιφέρειες αναλαμβάνουν την μεταλυκειακή εκπαίδευση, την εκπαίδευση ενηλίκων και κρατούν την μεταφορά των μαθητών. Η κατασκευή των σχολικών κτιρίων είναι αρμοδιότητα της Περιφέρειας και των μεγάλων Δήμων.

Από τις δύο αυτές προτάσεις προκύπτει μία αποσπασματική μέθοδος αποκέντρωσης που δεν συνάδει με τους γενικούς κανόνες που η ίδια Επιτροπή προτείνει. Η μέθοδος αυτή εκτός του ότι θα αναδειχθεί και αναποτελεσματική είναι πολύ πιθανόν να διαμορφώσει πεδία ανταγωνισμού και αντιθέσεων μεταξύ των Δήμων και των Περιφερειών. Η συγκρουσιακή κατάσταση στις σχέσεις των επιπέδων Αυτοδιοίκησης αλλά και μεταξύ κεντρικής διοίκησης και Αυτοδιοίκησης υπονομεύει ακόμη περισσότερο την προοπτική μίας αποτελεσματικής εφαρμογής της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και ενδέχεται να ενισχύσει τις κεντρομόλες τάσεις που αναγεννούν τον συγκεντρωτισμό.

Σε κάθε περίπτωση όμως ο διάλογος πρέπει να ανοίξει και να είναι ουσιαστικός, γόνιμος και ευδόκιμος.

 

 

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου