Οι ν. 4623 και 4625/2019 ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και η Απόφαση 2377/2022 του ΣτΕ

Γράφει ο  Θανάσης Γ. Ξηρός

 Αναπληρωτής Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου

Αναδημοσίευση από: https://www.airetos.gr/  7/12/2022

1. Η κυβερνητική πρωτοβουλία το καλοκαίρι του 2018 να καθιερώσει την αναλογική και στις αυτοδιοικητικές εκλογές συνάντησε την έντονη αντίδραση της τότε αξιωματικής αντιπολίτευσης. Προεξοφλώντας ότι η εφαρμογή της στην προγραμματισμένη εκλογική αναμέτρηση δέκα περίπου μήνες αργότερα θα διαταράξει «τη διοικητική αποτελεσματικότητα» των Δήμων και των Περιφερειών», ο αρχηγός της Νέας Δημοκρατίας δήλωσε ότι, όταν αναλάβει τη διακυβέρνηση της χώρας, θα την αποκαταστήσει και θα καταργήσει το νέο εκλογικό σύστημα. Αμφότερα, δηλαδή η αποκατάσταση και η κατάργηση, αποτέλεσαν και δεσμεύσεις του κατά την πρόωρη προσφυγή στη λαϊκή ετυμηγορία την 7η Ιουλίου 2019.

Επιδεικνύοντας μοναδική συνέπεια και αξιοσημείωτη ταχύτητα, θα σπεύσει λίγες ημέρες μετά την παροχή ψήφου εμπιστοσύνης να διεκπεραιώσει την πρώτη δέσμευση. Με δύο διαδοχικές και σε μικρή χρονική απόσταση μεταξύ τους νομοθετικές πρωτοβουλίες, μετά τις αυτοδιοικητικές εκλογές και πριν από την εγκατάσταση των νέων αρχών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης την 1η Σεπτεμβρίου του 2019,προβλέφθηκε, κατά σειρά, ότι:

α)σε δημοτική κοινότητα που εκτείνεται στην εδαφική περιφέρεια νησιού ο δήμαρχος ορίζει ως αντιδήμαρχο σύμβουλο της πλειοψηφίας (άρθρο 5 παρ. 2 του ν. 4623/2019), ενώ σύμφωνα με την καταργούμενη ρύθμιση και ισχύουσα κατά τη διενέργεια των αυτοδιοικητικών εκλογών μπορούσε να προέρχεται και από τη μειοψηφία, αρκεί ο ορισμός να εγκριθεί από την πλειοψηφία της παράταξής του (άρθρο 68 παρ. 1 του ν. 4555/2018),

β) η κατανομή των εκλεγομένων μελών της οικονομικής επιτροπής των Δήμων και των Περιφερειών, καθώς επίσης και της επιτροπής ποιότητας ζωής των Δήμων μεταβλήθηκε κατά τρόπο που να εξασφαλίζει, υποχρεωτικά, την πλειοψηφία στην παράταξη του νικητή των εκλογών (άρθρο 2 του ν. 4623/2019), ο δήμαρχος υποδεικνύει, επίσης, τα τρία πέμπτα (3/5) των μελών στα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του Δήμου (άρθρο 6 παρ. 1 του ν. 4623/2019). Η καταργούμενη ρύθμιση που ίσχυε κατά τη διενέργεια των αυτοδιοικητικών εκλογών κατένειμε τα μέλη στις επιτροπές και, αντιστοίχως, τις θέσεις στα διοικητικά συμβούλια μεταξύ των παρατάξεων και των μεμονωμένων υποψηφίων αναλόγως της δύναμής τους στο δημοτικό συμβούλιο (άρθρα 76 κα 91 του ν. 4555/2018), και

γ) πρόεδρος του συμβουλίου κοινότητας με πληθυσμό μεγαλύτερο των τριακοσίων (300) κατοίκων ορίζεται ο σύμβουλος του πρώτου κατά σειρά συνδυασμού που έλαβε τους περισσότερους σταυρούς προτίμησης μεταξύ των υποψηφίων του (άρθρου 10 παρ. 4 του ν. 4625/2019), ενώ με την καταργούμενη ρύθμιση και ισχύουσα κατά τη διενέργεια των αυτοδιοικητικών εκλογών ο πρόεδρος αναδεικνυόταν όποιος από τους επικεφαλής των δύο πρώτων σε ψήφους συνδυασμών συγκέντρωνε την πλειοψηφία του συνόλου των μελών του οικείου συμβουλίου (άρθρο 80 του ν. 4555/2018).

2. Η συμβατότητα των νομοθετικών επιλογών της νέας κυβέρνησης προς το Σύνταγμα και διεθνείς συμβάσεις υπερνομοθετικής ισχύος απασχόλησαν σχεδόν αμέσως μετά τη θέσπισή τους την επιστήμη. Σε εκτενές άρθρο (βλ. Θ. Ξηρού, Η ανάδειξη των λειτουργών της τοπικής αυτοδιοίκησης: Αντιπροσώπευση, εκλογικό σύστημα, «κυβερνησιμότητα», στον τόμο: Επιστημονική επιμέλεια: Μιχάλης Ν. Πικραμένος, Τοπική αυτοδιοίκηση. Οργάνωση και λειτουργία, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2020, σελ. 100 επ.) και σε γνωμοδότηση (Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, Η εκ των υστέρων αλλοίωση της αντιπροσώπευσης στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπό το πρίσμα του Συντάγματος, της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, Πολιτεία-Θεσμοί-Δικαιώματα -10, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα 2021)αναδείχθηκε η αντίθεσή τους στη θεμελιώδη εκλογική αρχή του άρθρου 52 Συντ.

Δηλαδή, στη συνταγματική αρχή, η οποία κατοχυρώνει την ελεύθερη και ανόθευτη εκδήλωση της λαϊκής θέλησης ως έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας και αναγορεύει σε εγγυητές της και, ταυτόχρονα, υπόχρεους για τη διασφάλισή της όλους τους λειτουργούς της Πολιτείας, περιλαμβανομένου και του κοινού νομοθέτη. Εντοπίστηκε, επιπλέον, παραβίαση του άρθρου 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης, όπως το κανονιστικό του περιεχόμενο έχει οριοθετηθεί στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, αφού οι δύο νομοθετικές πρωτοβουλίες εκδηλώθηκαν μετά τις αυτοδιοικητικές εκλογές και πριν από την εγκατάσταση των νέων αρχών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Επισημάνθηκε, τέλος, η αντίθεσή τους στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, ο οποίος ισχύει στη χώρα μας από την κύρωσή του με το ν. 1850/1989.

3. Όπως αναμενόταν, τα παραχθέντα από την εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων έννομα αποτελέσματα τέθηκαν στην κρίση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το Γ΄ Τμήμα του κλήθηκε να τάμει διαφορές που ανέκυψαν, κατά σειρά, με το διορισμό αντιδημάρχου σε νησί των Κυκλάδων, με την ανάδειξη προέδρου σε συμβούλιο κοινότητας πληθυσμού μεγαλύτερου των τριακοσίων (300) κατοίκων σε Δήμο της Δυτικής Μακεδονίας, και, τέλος, με τη συγκρότηση της οικονομικής επιτροπής, της επιτροπής ποιότητας ζωής και του διοικητικού συμβουλίου νομικού προσώπου Δήμου στη Βόρειο Ελλάδα. Ο δικάσας σχηματισμός στις αποφάσεις του 2037, 2366/2021 και, αντιστοίχως 760/2022 -οι δύο πρώτες υπήρξαν ομόφωνες- δέχθηκε ότι η πρωτοβουλία της κυβέρνησης δεν παραβιάζει μόνον τις επιταγές του άρθρου 52 Συντ., αλλά και τις συνταγματικές αρχές της λαϊκής κυριαρχίας και της ισότητας των όρων του εκλογικού ανταγωνισμού. Επειδή όμως η ετυμηγορία του έθεσε ζήτημα συνταγματικότητας των νομοθετικών επιλογών, οι υποθέσεις παραπέμπονται, υποχρεωτικά, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παρ. 5 του άρθρου 100 Συντ., στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας για οριστική κρίση.

 

Οι τρεις αιτήσεις ακυρώσεως συζητήθηκαν τον περασμένο Μάιο και ήδη έχουν δημοσιευθεί δύο αποφάσεις. Η απόφαση 1189/2022 έκρινε την πρώτη υπόθεση και δημοσιεύθηκε την Παρασκευή 3 Ιουνίου 2022. Η Ολομέλεια, υιοθετώντας και επαναλαμβάνοντας επί λέξει τις σκέψεις του Τμήματος, κατά το μέρος τους που εντοπίζονται σε όσες συνταγματικές διατάξεις παραβιάστηκαν, ακύρωσε το ορισμό αντιδημάρχου στο νησί της Σχοινούσας. Τα ακυρωτικά αποτελέσματα της απόφασης δεν θα έχουν όμως αναδρομική ισχύ. Το Δικαστήριο, εκτιμώντας τις δυσχέρειες που, ενδεχομένως, θα αντιμετώπιζε ο οικείος Δήμος, εάν ανέτρεχαν στη στιγμή έκδοσης της προσβληθείσας πράξης, δέχθηκε τη συνδρομή λόγων δημοσίου συμφέροντος και μετακίνησε, κατ’ εφαρμογή της παρ. 3 του άρθρου 50 του π.δ. 18/1989, το χρονικό σημείο εκκίνησής τους. Το όρισε στην προηγουμένη ημέρα έκδοσης της απόφασης, δηλαδή την 2α Ιουνίου 2022, και έως τότε οι πράξεις του αντισυνταγματικώς ορισθέντος αντιδημάρχου θεωρούνται νόμιμες. Η απόφαση πιθανολογείται ότι επιδόθηκε και, κατά πάσα βεβαιότητα, ο καθού Δήμος έχει ήδη συμμορφωθεί στο διατακτικό της.

4. Την Παρασκευή 2 Δεκεμβρίου 2022 δημοσιεύθηκε η απόφαση 2377/2022, η οποία έκρινε μια ακόμη διαφορά που ανέκυψε από την εφαρμογή διατάξεων των ν. 4623 και 4625/2019. Τούτη τη φορά εντοπίστηκε στον τρόπο συγκρότησης της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής, καθώς επίσης διοικητικού συμβουλίου σε νομικό πρόσωπο Δήμου της Βορείου Ελλάδας. Αν και το πλήρες κείμενό της δεν έχει ακόμη κυκλοφορήσει, στην ανακοίνωση του Δικαστηρίου παρατίθενται βασικά σημεία της ετυμηγορίας του. Η απόφαση, όπως και εκείνη του Τμήματος που επιλήφθηκε της υπόθεσης, δεν είναι πάντως ομόφωνη. Διαμορφώθηκαν δύο μειοψηφίες, η συγκλίνουσα προς την επικρατήσασα κρίση δέχθηκε ότι οι επίδικες ρυθμίσεις, κατά το μέρος τους που καταλαμβάνουν την αμέσως επόμενη των εκλογών αυτοδιοικητική περίοδο, είναι στο σύνολό τους αντισυνταγματικές και η άλλη προς την αντίθετη ακριβώς κατεύθυνση έκρινε ότι οι επίδικες νομοθετικές επιλογές δεν έρχονται σε αντίθεση με καμία από τις κρίσιμες συνταγματικές διατάξεις.

Η επικρατήσασα άποψη, αποτελώντας την πλειοψηφία της σύνθεσης, αντιμετώπισε με διαφορετικό τρόπο τα δύο διακριτά, κατά βάση, ζητήματα που κλήθηκε να τάμει. Βέβαια, δεν θα μπορούσε, καταρχήν, να αποστεί από την ομόφωνη κρίση στην απόφαση 1189/2022 για την αντισυνταγματικότητα και των νομοθετικών επιλογών. Τούτη όμως τη φορά το ενδιαφέρον δεν εντοπίστηκε αποκλειστικά σε ένα ζήτημα, αλλά σε δύο συναφή μεν αλλά διακριτά μεταξύ τους. Από την ανάγνωση της ανακοίνωσης του Δικαστηρίου αναδεικνύεται η, μάλλον εύλογη και αναμφίβολα δικαιολογημένη, αμηχανία να μην διαταραχθούν, όπως αναδείχθηκαν με καθαρότητα στην πρώτη απόφαση της Ολομέλειας, οι νομικά εύθραυστες και πολιτικά ευαίσθητες ισορροπίες. Μόνον υπό αυτή την οπτική θα μπορούσε να ειδωθεί η διάκριση στην αντιμετώπιση μεταξύ επιτροπών και διοικητικών συμβουλίων.

5. Η αναγνώριση ότι ο κοινός νομοθέτης διατηρεί, εν γένει, την ευχέρεια να μεταβάλει στο μέλλον τη σύνθεση της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής δεν είναι τίποτε περισσότερο από αυτονόητη, αφού υπακούει στον θεμελιώδη κανόνα σύμφωνα με το οποίον κάθε νεότερος νόμος τροποποιεί, ελευθέρως, τον προγενέστερό του. Εάν η νομοθετική πρωτοβουλία καταλάμβανε τις επόμενες, του 2023, αυτοδιοικητικές εκλογές, τα πράγματα θα ήταν απλά. Εκδηλώθηκε όμως αμέσως μετά τη διεξαγωγή εκείνων του 2019 και πριν από την εγκατάσταση των νέων αρχών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, προκειμένου η κατανομή των εκλεγομένων μελών των επιτροπών και των διοικητικών συμβουλίων να εξασφαλίζει στο νικητή, δήμαρχο ή περιφερειάρχη, την πλειοψηφία στη σύνθεσή τους.

 

Αν και το γεγονός, καθαυτό, θα αρκούσε για να θεμελιώσει την αντισυνταγματικότητα, όπως είχε ήδη γίνει δεκτό στον ορισμό αντιδημάρχου με την απόφαση 1189/2022, η πλειοψηφία της Ολομέλεια για να καταλήξει στην ίδια ετυμηγορία χρειάστηκε να συνδέσει την πρωτοβουλία με την αλληλένδετη, όπως την αποκαλεί, μεταφορά από το δημοτικό συμβούλιο αφενός αποφασιστικών του αρμοδιοτήτων σημαντικού οικονομικού αντικειμένου στην οικονομική επιτροπή και αφετέρου της λήψης αποφάσεων σε ζητήματα κυκλοφορίας στην επιτροπή ποιότητας ζωής. Έτσι, στη νομολογημένη παραβίαση της λαϊκής κυριαρχίας, της ισότητας των όρων του εκλογικού ανταγωνισμού και της αρχής της ελεύθερης, ιδιαίτερη δε της ανόθευτης, εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης θα προστεθεί και η αντίθεση στη συνταγματικά κατοχυρωμένη οικονομική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (άρθρο 102 παρ. 2). Αντιθέτως, η ανασύνθεση των διοικητικών συμβουλίων νομικών προσώπων, επειδή δεν συνοδεύθηκε με την άσκηση οικονομικών αρμοδιοτήτων, κρίθηκε συνταγματική.

6. Η διοίκηση είναι υποχρεωμένη να συμμορφωθεί στο διατακτικό της απόφασης2377/2022. Προς τούτο το κείμενό της πρέπει να καθαρογραφεί,  να θεωρηθεί, να κυκλοφορήσει και να επιδοθεί στους ηττηθέντες αντιδίκους. Πιθανολογείται, σφόδρα, ότι η Ολομέλεια, επαναλαμβάνοντας όμοια σκέψη της στην απόφαση 1189/2022, δεν θα αναγνωρίσει αναδρομική ισχύ στην παραγωγή των  εννόμων αποτελεσμάτων της ετυμηγορίας της, μεταθέτοντας, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, την εκκίνησή τους στην προηγούμενη ημέρα της δημοσίευσης, δηλαδή την 1η Δεκεμβρίου 2022. Συνεπώς, όσες πράξεις είχαν εκδοθεί έως τότε από την αντισυνταγματική σύνθεση των δύο συλλογικών οργάνων θα παραμείνουν ισχυρές. Εξάλλου, η ακυρωτική απόφαση φαίνεται, καταρχήν, να αναβιώνει τις διατάξεις του 4555/2018 που ρύθμιζαν τη συγκρότηση των δύο επιτροπών κάθε Δήμου, για την ταυτότητα δε του νομικού λόγου και της οικονομικής επιτροπής κάθε Περιφέρειας.

Το Υπουργείο Εσωτερικών με ανακοίνωσή του την ημέρα της δημοσίευσης της απόφασης δεσμεύτηκε γενικόλογα για το αυτονόητο. Δηλαδή, ότι θα αναμείνει την απόφαση και μόλις τη λάβει θα τη μελετήσει για να πράξει τα δέοντα. Βρισκόμαστε σε απόσταση δέκα περίπου μηνών από τις προγραμματισμένες ex lege επόμενες αυτοδιοικητικές εκλογές. Δήμαρχοι και περιφερειάρχες, δημοτικοί και περιφερειακοί σύμβουλοι θα αναδειχθούν με το σύστημα της ενισχυμένης αναλογικής και ο νικητής των εκλογών θα εξασφαλίσει με βεβαιότητα την άνετη πλειοψηφία στο οικείο συμβούλιο, στις επιτροπές και στα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων.

Σε συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση, κατά πάσα πιθανότητα, θα ζητηθεί από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης να προγραμματίσουν τις συνεδριάσεις των οικείων συμβουλίων για να αναδείξουν τις συνθέσεις των επιτροπών σύμφωνα με τη νόμιμη κατανομή των μελών τους. Δεν μπορεί πάντως να αποκλειστεί εντελώς το ενδεχόμενο, εάν η απόφαση 2377/2022, όταν διατεθεί το πλήρες κείμενό της, συνδέει τόσο στενά την αντισυνταγματικότητα με τη μεταβίβαση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων από το δημοτικό συμβούλιο προς την οικονομική επιτροπή και την επιτροπή ποιότητας ζωής, το Υπουργείο Εσωτερικών να περιοριστεί για τη συμμόρφωση απλώς στην κατάργηση των άρθρων 3 του ν. 4623 και 10 παρ. 9 του ν. 4625/2019, προκειμένου να επανέλθουν σε ισχύ τα άρθρα 72 και 176 του ν. 3852/2010. Δηλαδή, να «επιστρέψει» στα δημοτικά και, αντιστοίχως, στα περιφερειακά συμβούλια, λίγους μήνες πριν από τη λήξη της θητείας τους, τις αρμοδιότητες που στερήθηκαν με τις επίδικες νομοθετικές πρωτοβουλίες. Στην περίπτωση αυτή,  οι συνθέσεις των δύο επιτροπών θα παραμείνουν αλώβητες και θα συνεχίσουν να λειτουργούν υπό τη θητεύουσα σήμερα σύνθεσή τους. Από τις διαθέσιμες, εναλλακτικά, επιλογές την προκρινόμενη ίσως καθορίζουν τελικά οι εξελίξεις στην κεντρική πολιτική σκηνή και η βέβαιη προσφυγή σε γενικές βουλευτικές εκλογές πριν από τις αυτοδιοικητικές (εκλογές). Εκτός και εάν οι πρώτες είναι «προ των πυλών». . .