Η Καταστατική θέση των αιρετών της Αυτοδιοίκησης. Από την απαξίωση στην ανάκτηση και την βελτίωση.

Δημήτρης Κατσούλης

 τέως Δήμαρχος Αυλώνος Ευβοίας, Δικηγόρος

Εισήγηση στην Ημερίδα που διοργάνωσε η ΕΝΩΣΗ ΔΗΜΑΡΧΩΝ ΑΤΤΙΚΗΣ, την Δευτέρα 27 Απριλίου 2015 στην Αθήνα με θέμα: "Η Θέση του Αιρετού της Αυτοδιοίκησης – λειτουργικές και κοινωνικές διαστάσεις του Θεσμού"

1.Εισαγωγή: Βασικές παραδοχές

Για την προσέγγιση της καταστατικής θέσης των αιρετών είναι κρίσιμες οι παρακάτω παραδοχές:

α. Οι αιρετοί είναι φορείς πολιτικής εντολής

Η επιλογή των πολιτών που θα στελεχώσουν τα αιρετά όργανα ενσωματώνει και την πολιτική εντολή να ρυθμίζουν και να διευθύνουν τις δημόσιες υποθέσεις με κατεύθυνση την υλοποίηση της πολιτικής στοχοθεσίας που έθεσαν στην κρίση της τοπικής κοινωνίας. Τα αιρετά όργανα των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης προσδιορίζουν το τοπικό δημόσιο συμφέρον με κριτήριο το όφελος του πληθυσμού αξιολογώντας τα δεδομένα και τις συνθήκες που κάθε φορά διαμορφώνονται και αποφασίζουν ελεύθερα και κατά συνείδηση έχοντας την προσωπική ευθύνη ο καθένας να διερευνήσει και να καταλήξει στην επιλογή εκείνη που κατά την κρίση του ωφελεί την τοπική κοινωνία και υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον.

β. Οι αιρετοί δεν είναι «επαγγελματίες της πολιτικής»

Η πολιτική για κάποιους μπορεί να καταστεί και «οιωνεί επάγγελμα», υπό την έννοια της διαρκούς και μοναδικής απασχόλησης και της διαρκούς ανάληψης πολιτικών εντολών. Αλλά δεν είναι για όλους η πολιτική και κυρίως η ανάληψη αιρετού αξιώματος ισοδύναμη με την άσκηση επαγγέλματος. Αποτελεί μία παρένθεση στην επαγγελματική ζωή του πολίτη, ανεξάρτητα εάν αυτή η παρένθεση διαρκέσει για πολλές θητείες. Συνεπώς οι αιρετοί, της τοπικής αυτοδιοίκησης, δεν είναι «επαγγελματίες πολιτικοί» και δεν ασκούν την πολιτική ως επάγγελμα.

γ. Οι αιρετοί πρέπει να ασκούν χωρίς περιορισμούς και «βάρη» την αποστολή τους.

Ημη αποτίμηση της αξίας του χρόνου που διαθέτει ιδίως μάλιστα όταν αναγκάζεται να απωλέσει χρόνο και εισόδημα από την εργασία του για να αφιερωθεί στα καθήκοντα του αιρετού συνιστούν αρνητικούς παράγοντες και λειτουργούν ως εμπόδια που γίνονται «βάρη» και δυσχεραίνουν την αποστολή του.

δ. Διαρκής βελτίωση των ηγετικών δεξιοτήτων – πρόσβαση στην εξειδικευμένη γνώση.

Ο αιρετός χρειάζεται να έχει στη διάθεσή του πληθώρα πληροφοριών και γνώσεων πέραν ασφαλώς εκείνων που εμπεριέχονται στα δεδομένα της διοίκησης και τα οποία πρέπει να είναι πάντοτε στη διάθεσή του.Η πρόσβαση στη γνώση και την πληροφορία καθώς και η διάχυση των καλών πρακτικών σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο αποτελούν την αφετηρία για την βελτίωση των ηγετικών δεξιοτήτων του αιρετού.

ε. Νομική ευθύνη των αιρετών. Αρχές της χρηστής διακυβέρνησης, της λογοδοσίας και της κατοχύρωσης του δημοκρατικού κύρους των αιρετών

Το σύστημα ρυθμίσεων που αναφέρονται στην νομική ευθύνη και στην νομική προστασία των αιρετών καταστρώνεται και ένα σύστημα κρίσιμων υποχρεώσεων που απορρέουν ασφαλώς από την αρχή της νομιμότητας και του κράτους δικαίου αλλά συντελούν εφόσον τηρούνται απαρέγκλιτα στην ενίσχυση του δημοκρατικού τους κύρους, δηλαδή στην ενίσχυση του ρόλου τους και του νομικοπολιτικού τους status ως φορέων πολιτικής εντολής και λειτουργών του δημοκρατικού πολιτεύματος.

2.Το ευρωπαϊκό κεκτημένο και η ανάκτηση της απόστασης από αυτό.

Σε θεσμικό επίπεδο το ευρωπαϊκό κεκτημένο καταστρώνεται κυρίως από τις επιταγές του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας για την καταστατική θέση των αιρετών (άρθρο 7):«2. Το καταστατικό πρέπει να επιτρέπει επαρκή οικονομική αποζημίωση για τα έξοδα που προκύπτουν από την άσκηση της εντολής καθώς και ενδεχομένως την οικονομική αποζημίωση των διαφυγόντων κερδών ή αμοιβή του παρεχόμενου έργου και αντίστοιχη κοινωνική κάλυψη. 3. Τα καθήκοντα και οι δραστηριότητες που είναι ασυμβίβαστα με το αξίωμα του τοπικού αιρετού δεν μπορούν να καθορίζονται παρά με νόμο ή με βασικές νομικές αρχές.»

Στην ελληνική έννομη τάξη η καταστατική θέση των αιρετών της αυτοδιοίκησης καταστρώθηκε με τρόπο συστηματικό έτσι ώστε να προσεγγίζει τις επιταγές του ΕΧΤΑ και συνεπώς των ευρωπαϊκό κεκτημένο αρχικά με τον Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα του 2006 και κατόπιν με τον ν.3852/2010. Με τον τελευταίο αντικαθίστανται τα έξοδα παράστασης από την αντιμισθία και εισάγονται ρυθμίσεις για τα ασφαλιστικά δικαιώματα ενώ διευρύνονται οι λειτουργικές διευκολύνσεις,

Η περίοδος εφαρμογής του ν.3852/2010 συμπίπτει όμως με την εφαρμογή των λεγομένων «μνημονιακών» πολιτικών που μεταξύ των άλλων τις αποστέωσαν κάθε θετική δυναμική. Η μείωση της αντιμισθίας και η αναίρεση των θετικών ρυθμίσεων για τις ασφαλιστικές εισφορές είναι στο επίκεντρο.

Η συζήτηση για το «κόστος της πολιτικής» και το «κόστος της δημοκρατίας» είναι διαρκής και επίκαιρη σε πολλές χώρες και συνοδεύει πάντα τα μέτρα για την μείωση των αποδοχών των αιρετών. Στην Ελλάδα όμως αυτή η συζήτηση δεν διεξάγεται αλλά αντικαθίσταται από την επικοινωνιακή επίθεση μονοδιάστατα κατά των αιρετών της Αυτοδιοίκησης.

Εντούτοις το θεσμικό πλαίσιο της καταστατικής θέσης αλλά και το οικονομικό πλαίσιο όπως καταστρώνονται στον ν.3852/2010, ειδικά τώρα που δεν ισχύει η ορθώς αμφισβητηθείσα ρύθμιση περί ασυμβιβάστου, πρέπει να αποτελέσει την αφετηρία εκκίνησης για την βελτίωση της θέσης των αιρετών. Υπό αυτή την έννοια όλες οι ρυθμίσεις που έχουν φέρει την μείωση της αντιμισθίας, την κατάργηση αποζημιώσεων κ.ο.κ. μόνο ως προσωρινές πρέπει να θεωρούνται και να διεκδικείται η άμεση κατάργησή τους.

3.Η οικονομική παράμετρος

3.1.Αντιμισθία

Στον σκληρό πυρήνα του δικαιώματος της αντιμισθίας βρίσκεται η θέση ότι: ο αιρετός επιλέγεται από το εκλογικό σώμα για να ασκήσει τα καθήκοντά του προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος και της αντίστοιχης τοπικής κοινωνίας και για να φέρει σε πέρας την αποστολή του υποχρεώνεται να διαθέσει όλο τον αναγκαίο χρόνο αλλά και να καταβάλλει προσωπικές δυνάμεις. Έχει συνεπώς αναγκαστική απώλεια εισοδήματος και ταυτόχρονα πρέπει να καταβάλλει εργασιακές δυνάμεις προκειμένου να εκτελέσει τα καθήκοντά του τα οποία μάλιστα από την φύση τους απαιτούν αυξημένη ευθύνη, άσκηση ανώτατης διοίκησης και χρηστή αλλά και αποτελεσματική διαχείριση ανθρώπινων και οικονομικών πόρων. Οι αιρετοί που διαθέτουν όλο τον χρόνο στην αποστολή τους δικαιούνται της Αντιμισθίας.

Ειδικότερα ως προς την καταστατική θέση των αιρετών, κρίσιμος σταθμός στην εξέλιξη της υπήρξε ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας του 2006, δηλαδή ο ν.3463/2006 (άρθρα 135 -147). Πέραν της αντικατάστασης των εξόδων παράστασης από την «οικονομική αποζημίωση» (άρθρο 135, περ.δ΄ ν.3463/2006), ρυθμίστηκαν σε μεγάλη έκταση και συστηματικά τα ζητήματα των λειτουργικών διευκολύνσεων (άρθρο 139 ν.3463/2006). Ο σημαντικότερος όμως σταθμός υπήρξε ο ν.3852/2010 ο οποίος ρύθμισε για πρώτη φορά το ζήτημα της αντιμισθίας των αιρετών, αποσύνδεσε την ανταμοιβή από το οικονομικά δεδομένα του Δήμου και συνάρτησε την αντιμισθία με την αμοιβή ενός ανώτατου δημοσίου λειτουργού, όπως είναι ο Γενικός Γραμματέας Υπουργείου (άρθρο 92 ν.3852/2010, για την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση).

Εν τούτοις η εφαρμογή των αντίστοιχων διατάξεων στην πράξη συνάντησε την απροθυμία της κεντρικής διοίκησης να επιλύσει άμεσα ζητήματα που αφορούν τα ασφαλιστικά δικαιώματα των αιρετών και εν συνεχεία η προβλεπόμενη αντιμισθία υπέστη δραματικές μειώσεις , δεδομένου ότι από το 2011 και την έναρξη της εφαρμογής των ρυθμίσεων του ν. 3852/2010 έως το 2013 η αντιμισθία μειώθηκε πάνω από 27% ποσοστό που είναι ακόμη μεγαλύτερο εάν υπολογισθεί και η καταβολή των ασφαλιστικών εισφορών από τον ασφαλισμένο αιρετό στο ασφαλιστικό ταμείο της επαγγελματικής του κατηγορίας ενώ αντίθετα ο ν.3852/2010 προέβλεπε την καταβολή των ασφαλιστικών εισφορών από τον Δήμο (άρθρο 93, παρ.3 ν.3852/2010).

Προτείνεται η διατήρηση του κριτηρίου του πληθυσμού και η βάση των αποδοχών του Γενικού Γραμματέα Υπουργείου, όπως στο ν.3852/2010 και στα επίπεδα που όριζε ο νόμος αυτός. Το σύστημα αυτό είναι υποχρεωτικό και ενιαίο για όλη την χώρα.

Εναλλακτικά πάντως μπορεί να εξεταστεί και η προαιρετική εφαρμογή, με απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, κανονιστικής ρύθμισης που θα επιτρέπει αύξηση της αντιμισθίας έως 30% ανάλογα με τα ίδια τακτικά έσοδα του Δήμου και εφόσον τα τακτικά έσοδα υπερβαίνουν ένα καθορισμένο όριο.

Ως προς τον αριθμό των αμειβομένων αντιδημάρχων, η ρύθμιση που επιτρέπει την διάκρισή τους σε έμμισθους και άμισθους είναι παντελώς ατυχής και αβάσιμη. Προτείνεται η διατήρηση της ρύθμισης του ν.3852/2010 όπως ίσχυε αρχικά. Ο αριθμός των Αντιδημάρχων προσδιορίζεται από τον νόμο και δεν μπορεί να είναι μικρότερος του αριθμού των δημοτικών ενοτήτων αυξανόμενος έως δύο επιπλέον.

3.2Αποζημίωση για συμμετοχή στα όργανα

Η κατάργηση της αποζημίωσης για συμμετοχή στα όργανα που ίσχυε για τους δημοτικούς συμβούλους και τα μέλη της οικονομικής επιτροπής έρχεται σε ευθεία αντίθεση με το άρθρο 7, παρ.2 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας. Η αποζημίωση προς τους δημοτικούς συμβούλους δεν έχει την έννοια ούτε των εξόδων παράστασης ούτε της αντιμισθίας αλλά αποτελεί κάλυψη των διαφυγόντων εισοδημάτων για τον χρόνο που διαθέτουν σε βάρος του εργασιακού, επαγγελματικού τους χρόνου για την άσκηση της εντολής αλλά και των δαπανών που καταβάλλουν προκειμένου καταστεί δυνατή η άσκηση των καθηκόντων τους (δαπάνες μετακίνησης). Προτείνεται η επαναφορά των διατάξεων για την αποζημίωση των μελών των συμβουλίων και των διοικητικών επιτροπών (Οικονομική και Ποιότητας Ζωής) του Δήμου. Τα μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου της Οικονομικής Επιτροπής και της Επιτροπής Ποιότητας Ζωής δικαιούται αποζημίωση για συμμετοχή στις συνεδριάσεις με ενδεικτικό ελάχιστο ποσόν:

α)2% της αντιμισθίας του Δημάρχου για την συμμετοχή των δημοτικών συμβούλων στις συνεδριάσεις

β) 1%-2% επιπλέον για την συμμετοχή στις Διοικητικές Επιτροπές (Οικονομική Επιτροπή, Επιτροπή Ποιότητας Ζωής)

3.3.Ασφαλιστικές εισφορές

Η κάλυψη των ασφαλιστικών δικαιωμάτων των αιρετών, Δημάρχων και Αντιδημάρχων, που επιλέγουν προαιρετικά ή υποχρεωτικά την λήψη ειδικής άδειας για όλη τη διάρκεια της θητείας, για την απουσία από την εργασία τους προκειμένου να ασκήσουν την πολιτική εντολή, αποτελεί ένα πάγιο αίτημα ευλόγως συνυφασμένο με τον σκληρό πυρήνα της καταστατικής θέσης. Εφόσον ο εργαζόμενος ή ελεύθερος επαγγελματίας αιρετός απέχει από την εργασία ο Δήμος έχει υποχρέωση να του συμπληρώσει το κενό στην κάλυψη των εργοδοτικών εισφορών αλλά και των εισφορών του ως εργαζομένου. Για μεν το στενό δημόσιο τομέα ο νομοθέτης του ν.3852/2010 υποχρεώνει το κράτος- εργοδότη να καλύπτει τις εργοδοτικές εισφορές, επιλογή ορθή και τεκμηριωμένη για δε τις υπόλοιπες περιπτώσεις, ιδίως εκείνες του ιδιωτικού τομέα, επίσης ορθά αναλαμβάνει ο Δήμος να καταβάλει τις εργοδοτικές εισφορές.

Στη συνέχεια όμως αυτό το θεσμικό πλαίσιο αποσυντίθεται ουσιαστικά υποχωρεί η κάλυψη των ασφαλιστικών δικαιωμάτων στα ισχύοντα πριν τον ν.3852/2010.

Σήμερα ο Δήμος καλύπτει τις εργοδοτικές εισφορές και τις εισφορές των εργαζομένων για τους εξαρτημένα (ιδιωτικό ή δημόσιο τομέα) εργαζόμενους αιρετούς που λαμβάνουν την ειδική άδεια πλήρους θητείας ενώ δεν καλύπτονται οι εισφορές για τους ελεύθερους επαγγελματίες αιρετούς.

Λαμβανομένων υπόψη των παραπάνω προτείνεται ουσιαστικά η επαναφορά του καθεστώτος της παρ.3 του ν.3852/2010 δηλαδή:

Ο Δήμος να πληρώνει τις εργοδοτικές εισφορές οι οποίες αποδίδονται στο αντίστοιχο ταμείο του αιρετού

Ο Δήμος να πληρώνει τις εισφορές εργαζομένων – αιρετών οι οποίες αποδίδονται στο αντίστοιχο ταμείο του αιρετού

Αυτό να ισχύει για όλα τα ταμεία και για όλους τους αιρετούς που δικαιούνται αντιμισθίας.

Κατά τα λοιπά προτείνεται η ισχύς των ασφαλιστικών και συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων των αιρετών όπως ρυθμίζονται από το νομικό πλαίσιο των ασφαλιστικών ταμείων της επαγγελματικής ή εργασιακής τους κατηγορίας.

3.4 .Χορηγία Δημάρχων- Εισφορά ΤΑΔΚΥ- Εφάπαξ Βοήθημα

Η χορηγία δεν ισχύει πλέον για τους εν ενεργεία Δημάρχους που δεν είχαν θεμελιώσει δικαίωμα έως την θέση σε ισχύ του ν.4172/2013. Προτείνεται η κατοχύρωση της χορήγησης του ισχύοντος εφάπαξ βοηθήματος με βάση τις εισφορές στο ΤΑΔΚΥ για όλους τους Δημάρχους των οποίων λήγει η θητεία εντός εξαμήνου από την λήξη της.

5.Λειτουργικές Διευκολύνσεις

Οι αποκαλούμενες «λειτουργικές διευκολύνσεις», δηλαδή τα μέτρα που λαμβάνει ο νομοθέτης υπέρ των αιρετών έτσι ώστε να καθίσταται ευχερής και αποδοτική η άσκηση της πολιτικής εντολής, συνιστούν μία εξίσου κρίσιμη παράμετρο της καταστατικής θέσης. Στο επίκεντρο των λειτουργικών διευκολύνσεων είναι η διάθεση του χρόνου ο οποίος κατά βάση αφαιρείται από τον εργασιακό και επαγγελματικό χρόνο του αιρετού. Χωρίς τη διάθεση του χρόνου ο αιρετός δεν μπορεί να φέρει σε πέρας την αποστολή του. Ακόμη και εάν παραλειφθεί η οικονομική παράμετρος οι λειτουργικές διευκολύνσεις είναι αναγκαίες. Αυτές κατανέμονται σε τρεις κατηγορίες: α) Τις αδειοδοτήσεις, β) την υπηρεσιακή κατάσταση των εργαζομένων αιρετών, γ) την εκπαίδευση και κατάρτιση.

5.1.Αδειοδοτήσεις

Στην κατηγορία των αδειοδοτήσεων δεν προτείνονται δραστικές μεταβολές του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου δεδομένου ότι αυτό – σε γενικές γραμμές είναι επαρκές και αντίστοιχο όσων ισχύουν σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες.

Ειδικότερα όμως επισημαίνονται και προτείνονται τα ακόλουθα:

Οι Δήμαρχοι και οι Αντιδήμαρχοι απαιτείται να είναι πλήρως απασχολούμενοι στην άσκηση της πολιτικής εντολής. Γιαυτούς πέραν του δικαιώματος της αντιμισθίας ισχύει υποχρεωτικά και η Ειδική Άδεια πλήρους θητείας με κάλυψη των ασφαλιστικών δικαιωμάτων όπως προτείνεται παραπάνω. Στους παραπάνω αιρετούς πρέπει να προστεθούν και οι Πρόεδροι Δημοτικών Συμβουλίων σε Δήμους με πληθυσμό άνω των 100.000 κατοίκων.

Οι λοιπές ειδικές άδειες όπως των εξήντα (60) και τριάντα (30) ημερών του άρθρου 93, παρ.5 του ν.3852/2010 καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα αιρετών και πρέπει να εξακολουθούν να ισχύουν διευρυνόμενες μάλιστα κατά περίπτωση.

5.2.Υπηρεσιακή Κατάσταση

Ως προς την υπηρεσιακή κατάσταση που διέπεται κυρίως από το άρθρο 93, παρ.7 του ν.3852/2010 και αναφέρεται στην υποχρεωτική μετακίνηση του αιρετού που υπηρετεί στο δημόσιο ή σε φορέα του ευρύτερου δημόσιου τομέα σε θέση εργασίας εντός των ορίων του Δήμου στον οποίο ασκεί την πολιτική εντολή ή εάν δεν υπάρχει θέση στον πλησιέστερη προς τον Δήμο αυτό ή δεν μπορούν να μετατεθούν από τη θέση η οποία βρίσκεται στην περιφέρεια του Δήμου αυτού δεν έχουν να προστεθεί κάτι περισσότερο γιατί ήδη η διάταξη καλύπτει όλους τους αιρετούς. Είναι ίσως σκόπιμη και η άρση της τελευταίας απαγόρευσης που καταστρώνεται στο τελευταίο εδάφιο της παρ.7 και αναφέρεται στις παραμεθόριες περιοχές. Με τη διάταξη αυτή επιτρέπεται η μετακίνηση αιρετού μόνο σε άλλη παραμεθόριο περιοχή. Είναι προφανές ότι καταστρατηγείται η ratio του δικαιώματος της υπηρεσιακής μετακίνησης διότι στερείται από αιρετούς οι οποίοι δεν εκλέγονται σε παραμεθόριες περιοχές.

5.3.Επιμόρφωση- κατάρτιση των αιρετών

Προτείνεται η υποχρεωτική παρακολούθηση προγράμματος κατάρτισης πρωτoεκλεγεντών αιρετών και εν συνεχεία ετήσιο επιμορφωτικό σεμινάριο το οποίο πρέπει να παρακολουθούν υποχρεωτικά όλοι οι αιρετοί ανάλογα ασφαλώς με τα ειδικά διοικητικά ή πολιτικά καθήκοντα που ασκούν. Για τον σκοπό αυτό η ΚΕΔΕ πρέπει να οργανώσει διαδικασίες και δομές επιμόρφωσης τόσο σε κεντρικό όσο και σε περιφερειακό επίπεδο με την συνεργασία των Περιφερειακών Ενώσεων Δήμων. Στην κατεύθυνση αυτή μπορούν και πρέπει να αξιοποιηθούν και εφαρμογές ανοικτού λογισμικού και ειδικότερα εφαρμογές e-learning.

Για την εφαρμογή της προτεινόμενης υποχρεωτικής διαδικασίας επιμόρφωσης και κατάρτισης προτείνεται η νομοθετική ρύθμιση ειδικής άδειας επιμόρφωσης για τους εργαζόμενους αιρετούς.

6.Νομική ευθύνη

6.1.Ιδιάζουσα δωσιδικία

Η ιδιάζουσα δωσιδικία για τους Δημάρχους καθιερώθηκε με τον Ν.3463/2006 και ίσχυσε έως το 2011. Με τη διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 10 του ν.3904/1910 καταργήθηκε για όλους τους δημοσίους λειτουργούς και για τους Δημάρχους.

Η ιδιάζουσα δωσιδικία δεν αποτελεί προνόμιο ούτε καθιστά καλύτερη την θέση του Δημάρχου ενώπιον της ποινικής δικαιοσύνης αλλά προστατεύει το κύρος τους ως Ανώτερου Αιρετού Δημόσιου Λειτουργού και ταυτόχρονα επιτρέπει την αντικειμενική κρίση από έμπειρο δικαστή και αμεσότερη απόδοση δικαιοσύνης έτσι ώστε είτε να προστατεύεται ο Δήμος και το δημόσιο συμφέρον όταν κρίνεται ένοχος είτε επίσης να προστατεύεται, πέραν του ιδίου, πάλι ο Δήμος και το δημόσιο συμφέρον όταν είναι αθώος. Επίσης να αποφεύγεται με αυτόν τον τρόπο η εικόνα της ποινικοποιημένης λειτουργίας του αιρετού στα όρια της τοπικής κοινωνίας την οποία αυτός έχει επιλεγεί να διοικήσει.

Προτείνεται να επανέλθει η ιδιάζουσα δωσιδικία για τους Δημάρχους όπως ίσχυε πριν την τροποποίηση του άρθρου 111 παρ.7 (νυν 6) του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας.

6.2.Συνέπειες της ποινικής ευθύνης

Η απόδοση ποινικής ευθύνης έχει ως συνέπεια την επιβολή διοικητικών μέτρων της αργίας ή της έκπτωσης στον αιρετό. Το άρθρο 236 του ν.3852/2010 που διέπει τις συνέπειες της καταδίκης των αιρετών από το ποινικό δικαστήριο καταστρώνει ή μάλλον επαναλαμβάνει μία σειρά από πλημμελήματα για τα οποία η καταδίκη του αιρετού επισείει και το διοικητικό μέτρο της αργίας αρχικά και εν συνεχεία της έκπτωσης. Είναι καιρός να επαναξεταστεί ο κατάλογος αυτών των πλημμελημάτων. Ορισμένα δεν είναι τόσο σημαντικά στην σύγχρονη οικονομική και κοινωνική ζωή ενώ ίσως υπάρχουν πλημμελήματα νεώτερης γενιάς που μπορεί να έχουν ιδιαίτερο απαξιωτικό περιεχόμενο για τον αιρετό. Σε κάθε περίπτωση πάντως η πρόβλεψη του διοικητικού μέτρου της αργίας προκαλεί μεγαλύτερες διοικητικές δυσλειτουργίες στον Δήμο από τον σκοπό της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την επιβολή της.

Προτείνεται η κατάργηση της ποινής της αργίας ως διοικητικού μέτρου μετά από πρωτόδικη απόφαση για τα πλημμελήματα του άρθρου 236. Μπορεί να διατηρηθεί μόνο μετά την οριστική και τελεσίδικη καταδίκη, κατά την κρίση του αρμοδίου εποπτεύοντος οργάνου (Ελεγκτής Νομιμότητας) και σε διάρκεια που το ίδιο κρίνει αναγκαία, όχι πάντως περισσότερη των έξι μηνών.

Ως προς τα κακουργήματα προτείνεται η διατήρηση της αργίας ως διοικητικού μέτρου μόνο μετά από την πρωτόδικη καταδίκη και όχι την παραπομπή με αμετάκλητο βούλευμα ή απευθείας κλήση όμως ισχύει σήμερα. Εξαιρούνται ασφαλώς οι περιπτώσεις που επιβάλλουν την προφυλάκιση του κατηγορουμένου οπότε πρακτικά επιβάλλεται και η ποινή της αργίας.

Κατόπιν των παραπάνω προτείνεται το διοικητικό μέτρο της έκπτωσης να ισχύει μόνο μετά την τελεσίδικη απόφαση για κακούργημα.

6.3.Κατάργηση του άρθρου 237 του ν.3852/2010 περί παύσης των αιρετών

Προτείνεται να καταργηθεί η διάταξη του άρθρου 237 του ν.3852/2010 περί παύσης των αιρετών διότι ισχύει η έκπτωση ως πειθαρχική ποινή και ως διοικητικό μέτρο κατόπιν καταδίκης του αιρετού.

Πράγματι, η διαδικασία της επιβολής της πειθαρχικής ποινής της έκπτωση καταστρώνεται με το άρθρο 234 του ν.3852/2010 με όμοιο τρόπο και διαδικασία όπως και η επιβολή της παύσης όπως ορίζεται στο άρθρο 237 του ίδιου νόμου. Συνεπώς είναι περιττή η διατήρησή της αφού ο σκοπός της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος εξυπηρετείται από την εφαρμογή της πειθαρχικής διαδικασίας.

6.5.Τριετής παραγραφή της πειθαρχικής ευθύνης

Η παράταση της παραγραφής από τριετία σε πενταετία δεν προσφέρει στην επιβολή της χρηστής διαχείρισης και της νομιμότητας διότι κατά την διάρκεια των πέντε ετών η προκληθείσα ηθική ζημία στον Δήμο είναι ανεπανόρθωτη η δε κίνηση της διαδικασίας σε χρόνο πολύ πέραν του γεγονότος του πειθαρχικού αδικήματος καθιστά τη διαδικασία ανεπαρκή. Προτείνεται η προθεσμία παραγραφής να είναι τριετής και για τα πειθαρχικά αδικήματα.

6.6.Δημοσιότητα της Δήλωσης Περιουσιακής Κατάστασης (Πόθεν έσχες)

Προτείνεται η διαμόρφωση ειδικού προτύπου δημοσίευσης των περιουσιακών στοιχείων με βάση το οποίο η πλήρης Δήλωση να δημοσιεύεται ευθύς με την ανάληψη των καθηκόντων κάθε υπόχρεου αιρετού και κάθε χρόνο να δηλώνεται η μεταβολή των εισοδημάτων και της περιουσιακής κατάστασης του αιρετού κατά τη διάρκεια της θητείας του όπως επιβάλλει άλλωστε η ratio της διάταξης περί δημοσιότητας της περιουσιακής κατάστασης των αιρετών.

7.Μέτρα για την επανένταξης των αιρετών στην επαγγελματική δραστηριότητα και αξιοποίηση της «αυτοδιοικητικής εμπειρίας» μετά την λήξη της θητείας τους

Τέλος για τους αιρετούς που επιστρέφουν στην εργασία τους στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπου η προϋπηρεσία προσμετράτε στην επιλογή προϊσταμένων και εν γένει στην υπηρεσιακή εξέλιξη προτείνεται η κατοχύρωση της προϋπηρεσίας του Δημάρχου ως προϋπηρεσία διευθυντικής θέσης. Εξάλλου η άσκηση των καθηκόντων του ως προϊσταμένου των δημοτικών υπηρεσιών είτε ως άσκηση ανώτατης διοίκησης δικαιολογεί και τεκμηριώνει αυτή την πρόταση.

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

Η διαμόρφωση ενός πλαισίου θεσμικών και πολιτικών διεκδικήσεων σχετικά με την «καταστατική θέση» πρέπει να βασίζεται σε δύο τουλάχιστον άξονες: α) Οι αιρετοί βελτιώνουν τις συνθήκες άσκησης των καθηκόντων τους προς όφελος της αποστολής τους και όχι των ιδίων και β) η κοινή συνισταμένη των αντίστοιχων «θέσεων» των ευρωπαίων αιρετών διαμορφώνει ένα minimum ευρωπαϊκό κεκτημένο από το οποίο δεν επιτρέπεται υποχώρηση.

Οι αιρετοί συνειδητοποιούν ότι η κατοχύρωση καλύτερης «καταστατικής θέσης» δεν πρέπει να επαφίεται μονομερώς στην εκάστοτε Κυβέρνηση και τον Νομοθέτη αλλά κατά ένα μεγάλο μέρος εξαρτάται από πρωτοβουλίες και τεκμηριωμένες προτάσεις των ιδίων.

Προτείνεται η συγκρότηση ενός «Παρατηρητηρίου Καταστατικής Θέσης» στο πλαίσιο της ΚΕΔΕ το οποίο να καταγράφει προβλήματα, να επεξεργάζεται λύσεις και να τεκμηριώνει καλές πρακτικές σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Ενδεχομένως και στο πλαίσιο της «Δομής Εσωτερικού Ελέγχου» που προτείνεται από την «Μελέτη για την Καταστατική Θέση των Αιρετών»(Δημ. Κατσούλης, Ι.Τ.Α. 2013) να συγκροτηθεί παρά την ΚΕΔΕ.