Νέες μορφές παρέμβασης των Δήμων στην Τοπική Ανάπτυξη

Του  Ράλλη Γκέκα

 Δρ. Οικονομικών ΟΤΑ

                Αναδημοσίευση από:  http://www.citybranding.gr/

Η κρίση που διέπει όλη την Ευρώπη έθεσε ξανά το θέμα της αποκέντρωσης και ιδιαίτερα της κατανομής αρμοδιοτήτων, μεταξύ της κεντρικής κυβέρνησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΤΑ). Στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη, κατά τη διάρκεια της κρίσης, παρουσιάστηκε μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στην ΤΑ. Η μεταφορά αυτή όμως, σε πολλές περιπτώσεις συνδυάστηκε με δύο πολύ σημαντικά στοιχεία:

Α) Οι μεταφερόμενες αρμοδιότητες δε συνοδεύτηκαν από τους ανάλογους πόρους. Είναι φανερό πλέον, ότι και στις «καλύτερες» αυτοδιοικητικές οικογένειες, παρατηρείται αυτό το φαινόμενο και

Β) σε πολλές περιπτώσεις η κεντρική κυβέρνηση προσπάθησε να «ξεσκαρτάρει» από πάνω της και να μεταφέρει στην ΤΑ, ότι πιο «τοξική» αρμοδιότητα είχε.

Για τους λόγους αυτούς η πολιτική της Ευρωπαϊκής ΤΑ φαίνεται να έχει μετατοπιστεί λίγο. Ενώ δηλαδή μέχρι τώρα διεκδικούσε αποκέντρωση, γενικά και αόριστα, τώρα και λόγω της στενότητας των χρηματοδοτικών πόρων, απαιτεί αποκέντρωση, αλλά με ιεράρχηση των δαπανών και των αρμοδιοτήτων που θα της μεταφερθούν, διατηρώντας πάντα το ουσιαστικό στοιχείο, που στην Ελλάδα είναι και Συνταγματικά κατοχυρωμένο, αυτό της συνοδείας των αρμοδιοτήτων που μεταφέρονται, με τους κατάλληλους χρηματοδοτικούς πόρους. Η νέα αυτή πολιτική εκφράστηκε με τον καλύτερο τρόπο στη τελευταία μελέτη του CEMR, για τα οικονομικά των Ευρωπαϊκών δήμων.

Στην Ελλάδα τα πράγματα είναι ακόμη πιο σοβαρά. Όλοι γνωρίζουν ότι το ελληνικό κράτος είναι ένα από τα πιο συγκεντρωτικά στην Ευρώπη. Αυτός ο συγκεντρωτισμός επέδειξε τα όρια του με την κρίση. Ουσιαστικά, το κεντρικό κράτος αποσύρθηκε από τις τοπικές κοινωνίες και από την πολιτική κοινωνικής αλληλεγγύης.

Για να καλύψουν το κενό που δημιουργήθηκε οι πολίτες κατέφυγαν στην πλησιέστερη σε αυτούς εξουσία, στους δήμους και αυτοί, κατά γενική ομολογία, ανταποκρίθηκαν θετικά και αποτελεσματικά.

Σε αυτή τη μετακίνηση αρμοδιοτήτων, που πραγματοποιήθηκε χωρίς μεταφορά πόρων, το κεντρικό κράτος συνεχίζει και συμπεριφέρεται ως «γεροντοκόρη». Εάν θεωρήσουμε ότι ο «Καλλικράτης» σχεδιάστηκε πριν την εφαρμογή των μνημονίων, κατά τη διάρκεια της κρίσης καμία ουσιαστική μεταφορά αρμοδιοτήτων προς την ΤΑ δεν έχει θεσπιστεί. Ίσως, για να σκεφτούμε και λίγο πονηρά, δεν είναι και πολύ τυχαίο, αφού έτσι η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να παρακάμψει, με κάποια προσωρινά ευρωπαϊκά κονδύλια, το άρθρο 102 του Συντάγματος, που επιβάλλει κάθε μεταφερόμενη αρμοδιότητα να συνοδεύεται από τους ανάλογους πόρους. Το γεγονός πάντως είναι ένα. Υπάρχει δυσαρμονία σε ότι συμβαίνει στην πραγματική κοινωνία και οικονομία και στο θεσμικό πλαίσιο του διοικητικού χάρτη της χώρας.

Όλα τα παραπάνω συνάδουν στην προετοιμασία της ΤΑ, ώστε να είναι έτοιμη να απαντήσει στα ερωτήματα ποιες, πόσες και πώς οι αρμοδιότητες μπορούν να αποκεντρωθούν, σε ποιους δήμους και πότε.

Η μελέτη των σημερινών αρμοδιοτήτων των ευρωπαϊκών δήμων μας οδηγεί σε ορισμένα συμπεράσματα που κατά τη γνώμη μου αποτελούν έναυσμα για συζήτηση.

Ένα πρώτο συμπέρασμα που θα πρέπει να τεθεί στο διάλογο, ανεξάρτητα από το αν είναι καταφατική ή αρνητική η απάντηση, προκύπτει από τη σύγκριση με ανάλογες μελέτες του παρελθόντος. Το συμπέρασμα αυτό είναι ότι η στρατηγική κατανομής αρμοδιοτήτων, ανάλογα με το μέγεθος του δήμου, που παλαιότερα εντοπίζαμε κυρίως στη Ισπανία, τώρα έχει γίνει αποδεκτή από μία σειρά Ευρωπαϊκές ΤΑ.

Ένα δεύτερο συμπέρασμα για συζήτηση είναι ότι σε πάρα πολλές Ευρωπαϊκές ΤΑ, ανεξάρτητα από το αν ακολουθούν το παράδειγμα της Ισπανίας, οι μητροπολιτικές τους περιοχές έχουν διαφορετικές αρμοδιότητες από τους υπόλοιπους δήμους της χώρας.

Από την ανάλυση των βασικών αρμοδιοτήτων των δήμων σε κάθε χώρα γίνεται φανερό ότι στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες τρεις (3) βασικές αρμοδιότητες, που δεν ανήκουν στην Ελληνική ΤΑ, ανήκουν σε αυτούς. Οι αρμοδιότητες αυτές είναι:

• Εκπαίδευση, κυρίως η πρωτοβάθμια

• Υγεία, προληπτική και πρωτοβάθμια

• Πυροσβεστική

Οι παραπάνω υπηρεσίες δεν παρουσιάζονται απλώς σε πολλές ευρωπαϊκές ΤΑ, αλλά έχουν και ποιοτικά χαρακτηριστικά. Είναι χαρακτηριστικό ότι η Φιλανδία που θεωρείται ότι έχει το καλύτερο εκπαιδευτικό σύστημα στο κόσμο, το έχει πλήρως αποκεντρώσει.

Ποιοτικά χαρακτηριστικά παρατηρούμε και σε άλλες περιπτώσεις. Είναι γνωστή η «καλή πρακτική» της Δανίας όσον αφορά την καταπολέμηση της ανεργίας. Αυτό επετεύχθη με την αποκέντρωση των υπηρεσιών υποστήριξης της απασχόλησης. Μία αρμοδιότητα που μας ενδιαφέρει άμεσα και λόγω του οξυμένου προβλήματος της ανεργίας στη χώρα, αλλά και λόγω του ότι στο τελευταίο μνημόνιο και στο ΕΣΠΑ, η απασχόληση έχει τεθεί πολύ ψηλά στην ατζέντα τους.

Ο συγκεντρωτισμός του ελληνικού κράτους και η ανάγκη ενίσχυσης της ΤΑ δεν προκύπτει μόνο από τη σύγκριση των δαπανών της ΤΑ όλης της Ευρώπης. Απογοητευτική είναι η εικόνα και όταν συγκρίνουμε τις δαπάνες των επί μέρους υπηρεσιών. Στις παραπάνω αναφερόμενες υπηρεσίες (εκπαίδευση, υγεία), η Ελληνική ΤΑ βρίσκεται πολύ πιο χαμηλά από τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο. Ακόμα όμως και στη κοινωνική πολιτική, που οι Ελληνικοί δήμοι έχουν επιδείξει αξιοθαύμαστη αποτελεσματικότητα, ιδιαίτερα την περίοδο της κρίσης, η Ελληνική τοπική δημόσια δαπάνη είναι πολύ μικρότερη από αυτή του Ευρωπαϊκού μέσου όρου.

Η τελευταία κρίση, η οποία δεν ήταν μόνο οικονομική και χρηματοπιστωτική αλλά και κοινωνική, ενεργειακή και περιβαλλοντική, σε συνδυασμό με τη δυναμική της αποκέντρωσης αλλά και τις νέες χωρικές πολιτικές έχει προκαλέσει μια εις βάθος αμφισβήτηση των μοντέλων χρηματοδότησης των Ευρωπαϊκών ΤΑ. Ιδιαίτερα τομείς, όπως για παράδειγμα οι νέες μορφές φτώχειας, η έλλειψη στέγης, η ενεργειακή ένδεια, ο χρηματοοικονομικός αποκλεισμός (αδυναμία πρόσβασης σε βασικές τραπεζικές υπηρεσίες και πίστωση) και η υπερχρέωση των νοικοκυριών, απαιτούν νέες ευέλικτες και αποτελεσματικές μορφές παρέμβασης που να ενισχύουν την κοινωνική και χωρική συνοχή.

Σε πολλές έρευνες υπογραμμίζεται η επιθυμία ή ακόμα και η αναγκαιότητα για τον περιορισμό των δημόσιων δαπανών, μέσω του εξορθολογισμού και της βελτιστοποίηση τους, τόσο σε βραχυπρόθεσμο όσο και σε μακροπρόθεσμο χρονικό ορίζοντα. Με αυτό τον τρόπο προσπαθούν να δώσουν λύσεις στον περιορισμό των εσόδων και στην αύξηση της ζήτησης για δαπάνες, κυρίως στον κοινωνικό και αναπτυξιακό τομέα. Παράλληλα, οι έρευνες αυτές υπογραμμίζουν ότι, πάνω και πέρα από τις οικονομικές πτυχές, το κρίσιμο ζήτημα είναι η βελτιστοποίηση της συνολικής δημόσιας απόδοσης να λαμβάνει υπόψη της τη διοικητική οργάνωση της χώρας.

Η αναζήτηση για μια πιο ολοκληρωμένη διακυβέρνηση έχει καταστεί ένα επαναλαμβανόμενο θέμα σε ευρωπαϊκό, εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο. Δεν αποτελεί πλέον μια μονολιθική προσέγγιση βελτιστοποίησης της δημόσιας απόδοσης αλλά, αντιμετωπίζεται ως ένα πολύπλευρο ζήτημα που συνδυάζει πολυδιάστατες και πολυεπίπεδες προσεγγίσεις με στόχο τη συμπληρωματικότητα, και απαιτεί μια επανεξέταση των μορφών χρηματοδότησης και της κεντρικής κυβέρνησης αλλά και των τοπικών αρχών.

Στο πλαίσιο των συστημικών κρίσεων, οι τοπικές αρχές διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο, δεδομένου του σημαντικού βάρους που έχουν στις δημόσιες δαπάνες, των ευρωπαϊκών χωρών και τον καίριο ρόλο τους ως παρόχου δημόσιων υπηρεσιών. Επίσης, είναι βασικός παράγοντας για το πώς οι δημόσιες πολιτικές, οι προσδοκίες των πολιτών και οι τοπικές ανάγκες συνδέονται. Επιπλέον, οι πόλεις αντιμετωπίζονται ως προνομιακοί χώροι εφαρμογής καινοτόμων πολιτικών, καθώς συχνά χαρακτηρίζονται από υψηλά ποσοστά ανισότητας και φτώχειας, ενώ ταυτόχρονα θεωρούνται ως περιβάλλοντα που ευνοούν την ανάπτυξη και την εφαρμογή λύσεων για τη βελτίωση της δημόσιας απόδοσης.

Πολλά είναι τα ερωτήματα που τίθενται στην εφαρμογή των νέων αυτών πολιτικών.

Πως μπορεί να μειωθεί το κόστος, με παράλληλη βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων υπηρεσιών, βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα;

Πώς μπορεί να αντιμετωπιστεί η ζήτηση για δαπάνες, κυρίως κοινωνικές και αναπτυξιακές, με λιγότερους πόρους;

Με άλλα λόγια, πώς μπορούμε να κάνουμε περισσότερα με λιγότερα;

Ποιές προσπάθειες και σε ποιά κατεύθυνση πρέπει να γίνουν για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ΟΤΑ, τις μορφές συνεργασίας και την αποτελεσματικότητα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης;

Ποιές είναι οι επιπτώσεις από την άποψη της κοινωνικής και εδαφικής συνοχής, την οικονομική αναζωογόνηση, και τη βιωσιμότητα;

Τέλος, ποιοι δείκτες θα πρέπει να χρησιμοποιηθούν για την αξιολόγηση της επιτυχίας αυτών των μέτρων;

Οι διάφορες υπάρχουσες πρωτοβουλίες μαρτυρούν το γεγονός ότι η κύρια πρόκληση των Ευρωπαϊκών τοπικών αρχών δεν είναι τόσο πολύ η διαθεσιμότητα των πόρων, αλλά οι πιθανοί τρόποι για την κινητοποίηση και τον προσανατολισμό τους. Το σημαντικό είναι να εφαρμοστούν αποτελεσματικά μέτρα τα οποία μπορούν να συνδέσουν τους διάφορους ενδιαφερόμενους φορείς, παίκτες της αστικής διακυβέρνησης, καθώς και τους πόρους τους, για να εργαστούν σε μια κοινή και εταιρική παρέμβαση. Ας αναλογιστούμε πόσο πιο σημαντική είναι αυτή η πολιτική για την Ελληνική ΤΑ, που στενάζει επιπλέον από την παρατεταμένη ύφεση και από τη λειψυδρία του χρηματοπιστωτικού συστήματος.

Οι τοπικές κυβερνήσεις φαίνεται έτσι να τοποθετούνται όλο και πιο ενεργά ως διαμεσολαβητές - ρυθμιστές στις σχέσεις μεταξύ των ιδιωτικών, δημόσιων και των ενδιαφερομένων πολιτών, καθιστώντας δυνατή την κινητοποίηση πόρων με έναν πιο συντονισμένο και αποτελεσματικό τρόπο.

Οι τοπικές κυβερνήσεις φαίνεται να σκιαγραφούν ένα νέο τύπο αστικής διακυβέρνησης στον οποίο ο ρόλος τους είναι να ρυθμίζουν, να λαμβάνουν πρωτοβουλίες, να συνεργάζονται και να εποπτεύουν, καθώς και να προσανατολίζουν τη στόχευση των επενδύσεων, παρά να είναι μόνο το αρμόδιο όργανο για τη χρηματοδότηση και την εκτέλεση των έργων μεγάλης κλίμακας. Οι δημόσιοι πόροι χρησιμοποιούνται ως εκ τούτου με στόχο την κινητοποίηση ιδιωτικών επενδύσεων, καθώς και της συνεκτίμησης εξω-οικονομικών πτυχών στις επιλογές των έργων, ιδίως όσον αφορά στην κοινωνική - χωρική συνοχή, στην ποιότητα ζωής και τα περιβαλλοντικά οφέλη. Τέλος, η περιφερειακή ανάπτυξη και η ανάπτυξη των τοπικών κοινωνιών γίνεται αντιληπτή ως μια απάντηση στην κρίση. Οι δήμοι συνεργάζονται μεταξύ τους ή με άλλους περιφερειακούς παίκτες και αυτό είναι ζωτικής σημασίας για τη βελτιστοποίηση των πόρων.

Το ερώτημα που τίθεται είναι για ποιους πρέπει να «κτιστεί» η πόλη του μέλλοντος, και ποια είδη εταίρων θα πρέπει να ενταχθούν στο να την αναπτύξουν. Μακριά από την απόσυρση της πολιτικής, οι τοπικές κυβερνήσεις θα πρέπει να διασφαλίζουν τον αποτελεσματικό αναπροσανατολισμό των πόρων, έτσι ώστε η ανάπτυξη του αστικού χώρου να είναι αποτέλεσμα συνεργασίας και να μην μονοπωλείται από ένα μόνο είδος παίκτη, συνήθως του οικονομικά πιο ισχυρού.

Οι αλλαγές που λαμβάνουν χώρα στην ευρωπαϊκή ΤΑ αρχίζουν να επιβάλλονται σιγά - σιγά και στην Ελλάδα. Σε πρώτη φάση ήπια. Χρησιμοποιώντας ως «δούρειο ίππο» το ΕΣΠΑ! Το ΕΣΠΑ δεν σημαίνει πλέον Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς αλλά Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης. Εταιρικό Σύμφωνο ή Εταιρική Σχέση πριν από όλα σημαίνει ριζική αλλαγή στην φιλοσοφία των δημοσίων επενδύσεων. 

Όλες οι ενδείξεις δείχνουν ότι η Βουλή που προέκυψε, από τις εκλογές του Σεπτεμβρίου 2015, θα είναι αναθεωρητική. Αναγκαστικά θα πρέπει να αποτυπωθεί η νέα πραγματικότητα και οι ευρωπαϊκές προοπτικές της στον νέο Συνταγματικό χάρτη της χώρας.

Παράλληλα, η συζήτηση για ένα νέο Κώδικα Δήμων και Περιφερειών έχει ξεκινήσει. Σε αυτή τη διαδικασία προσπαθεί να συμβάλλει και η σημερινή μου παρέμβαση.